--陜西省工程造價咨詢行業(yè)PPP項目咨詢培訓(xùn)會議主題報告

為了普及關(guān)于PPP投融資模式的基本知識和國家關(guān)于推廣PPP投融資模式的政策法規(guī)，促進全省工程造價咨詢企業(yè)開拓PPP項目咨詢市場，提高注冊造價工程師從事PPP項目咨詢的能力與水平，加快工程造價咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，省建設(shè)工程造價管理協(xié)會為此系統(tǒng)地介紹相關(guān)的國家政策規(guī)定與知識。介紹分為三個部分：一、PPP項目概述；二、PPP項目給工程造價咨詢行業(yè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)；三、開展PPP項目咨詢是工程造價咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點。

一、PPP項目概述

1.什么是PPP項目？PPP項目最簡明的定義，就是采用政府和社會資本合作模式的投融資項目。因這種模式起源于發(fā)達社會的英國，英語為Public-Private-Partnership,縮寫為PPP，翻譯為中文即“公、私合作”或者“公、私合營”。在歐、美等發(fā)達國家，PPP項目就是公、私合作項目，或者稱為公、私合營項目。在我國PPP項目最權(quán)威的定義，應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號）中的表述：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資和運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，由社會資本提供服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果，向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。”解讀這一定義，應(yīng)特別關(guān)注一大特點、四大關(guān)鍵詞。一大特點是，我國的PPP投融資模式，不稱其為“公私合作”，而是稱其為“政府和社會資本合作”，這是由中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)所決定的。四大關(guān)鍵詞是：一是競爭擇優(yōu)，即選擇社會資本的方式必須是通過競爭擇優(yōu)選擇；二是具有投資和運營管理能力，明確了社會資本必須具有的能力，即社會資本既要具有投融資能力，又必須具有相關(guān)項目的運營管理能力，而且兩者缺一不可；三是平等協(xié)商，指出了在合作中政府和社會資本之間的關(guān)系是平等的民事關(guān)系；四是績效評價，即政府依據(jù)社會資本所提供的公共服務(wù)的績效水平，向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本的收益。

2.推行PPP模式的重大意義是什么？PPP模式作為公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種供給模式，在歐美發(fā)達社會已經(jīng)得到普遍應(yīng)用，在南美、亞洲一些新興經(jīng)濟體也正在應(yīng)用。我國應(yīng)用PPP模式的歷程，從上個世紀(jì)90年代中期到今天，大體可以分為三個階段，1995—2003年為起步摸索階段，以利用外資為特點，先后在一批能源和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)用這一模式，摸索積累了一些初步經(jīng)驗；2004—2013年為穩(wěn)步發(fā)展階段，以建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令126號）為標(biāo)志，以地方政府積極參與為動力，PPP應(yīng)用得到長足發(fā)展；2014—今，為出臺頂層設(shè)計、大力推廣階段，以國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號）、國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和財政部發(fā)布《政府和社會資本合作操作指南》（財金【2014】113號）和國家發(fā)展改革委發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》作為頂層設(shè)計的標(biāo)志，以深化供給側(cè)改革為動力，PPP模式應(yīng)用得到規(guī)范、迅速地發(fā)展。也許大家會問，國家為什么在當(dāng)前要大力推行PPP模式，有何重大意義？我覺得，可以從以下幾點來認識其重大意義：

第一，PPP模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制全面深化改革的必然選擇。《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)【2014】60號）指出，“創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑”，“建立政府和社會資本合作機制，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力”。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)【2016】18號）進一步明確指出，要“鼓勵政府和社會資本合作”。這兩個《意見》，是截止目前對PPP模式的最高肯定與支持，也是進一步規(guī)范PPP模式頂層設(shè)計的最高政策依據(jù)。兩個《意見》均明確要求各地區(qū)、各部門，根據(jù)市場需求和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在市政基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)、環(huán)境保護、交通運輸、能源、農(nóng)林水利、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域，擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

第二，PPP模式是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。大家知道，在傳統(tǒng)模式下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府投資建設(shè)、運營、管理，隨著城市化步伐的進一步加快，一方面公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，已經(jīng)成為制約發(fā)展的瓶頸，另一方面則有大量社會資本閑置，未充分發(fā)揮其功能。而在PPP模式下，政府采用競爭性方式，擇優(yōu)選擇兼具投融資能力和運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則，通過合同明確各自的權(quán)責(zé)，由社會資本向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，充分發(fā)揮市場機制的作用，有利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率，實現(xiàn)公共利益的最大化。

第三，PPP模式有利于打造新常態(tài)下經(jīng)濟增長的新動能。在經(jīng)濟新常態(tài)下，推行PPP模式，將打破傳統(tǒng)的行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)社會資本的活力，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投融資渠道，造就經(jīng)濟增長的新動能。關(guān)于這一點，我在后面還將更具體地向大家介紹。

第四，PPP模式能促進不斷完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效益。政府以運營補貼等作為社會資本提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對價，以績效考核結(jié)果作為對價支付的依據(jù)，并列入政府年度財政預(yù)算、中長期財政規(guī)劃和政府財務(wù)報告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當(dāng)期財政不足，減輕當(dāng)期財政壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險。

3.PPP模式適用于哪些領(lǐng)域？依據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行“PPP指導(dǎo)意見”的規(guī)定，PPP模式適用于以下12大類公共服務(wù)領(lǐng)域的項目：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化。這12大類項目中，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程需要實施特許經(jīng)營的，按照國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

4.PPP模式有哪些主要的實現(xiàn)形式？依據(jù)“PPP指導(dǎo)意見”和“特許經(jīng)營管理辦法”的規(guī)定，我國現(xiàn)行PPP模式的主要實現(xiàn)形式有以下幾種：

（1）BOT,即投資建設(shè)—運營—移交；

（2）BOOT,即投資建設(shè)—擁有、運營—移交；

（3）BTO,即投資建設(shè)—移交—運營；

（4）BOO,即投資建設(shè)—擁有—運營，這種方式由BOT演變而來，二者的區(qū)別在于BOO方式下社會資本或項目公司有項目的所有權(quán)，但必須在合同中明確保證公益性質(zhì)的條款，一般不涉及移交；

（5）MC,即管理合同，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)社會資本或項目公司，保留對公共資產(chǎn)的所有權(quán)。這種方式的合同期限一般不超過3年。

（6）O&M,即委托運營，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責(zé)用戶服務(wù)，合同期限一般不超過8年；

（7）TOT,即轉(zhuǎn)移—運營—轉(zhuǎn)移，指政府將存量公共資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，由社會資本或項目公司負責(zé)運營、維護和用戶服務(wù)；

以上前四類方式主要適用于新建項目，后三類方式適用于存量公共資產(chǎn)。對于工程造價咨詢行業(yè)來講，應(yīng)主要關(guān)注前四類方式。

5.PPP項目的一般操作程序有哪些？就PPP項目的一般操作程序，財政部與國家發(fā)展改革委先后于2014年、2016年分別發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】號）及《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號）兩個指導(dǎo)性規(guī)定。兩個部門的兩個指導(dǎo)性規(guī)定基本要求是一致的。這里，我想以財政部的“操作指南”為主線向大家介紹，并結(jié)合介紹國家發(fā)展改革委“工作導(dǎo)則”的有關(guān)要求。PPP項目操作主要流程包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五大環(huán)節(jié)：

（1）項目識別。項目識別這一環(huán)節(jié)，要解決什么項目可以采用PPP合作模式？《操作指南》規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格機制調(diào)整靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。適宜采用PPP模式的項目，只有經(jīng)過發(fā)起、物有所值評價、財政承受能力論證后認為可行，才可進入下一個環(huán)節(jié)。

項目發(fā)起可由政府發(fā)起，也可由社會資本發(fā)起。政府發(fā)起一般由財政部門會同行業(yè)主管部門從規(guī)劃項目中或存量項目中遴選、征集潛在的PPP項目，并對潛在項目進行篩選確定備選項目，制定PPP項目年度開發(fā)計劃與中長期開發(fā)計劃。列入年度計劃的項目，由確定的發(fā)起方向財政部門提交發(fā)起資料。

社會資本發(fā)起，一般以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在的PPP項目。發(fā)起的社會資本不得是同級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

物有所值評價。由財政部門會同行業(yè)主管部門組織進行，一般應(yīng)從定性、定量兩個方面進行評價。

財政承受能力論證。由財政部門會同行業(yè)主管部門組織論證。

物有所值評價與財政承受能力論證的具體要求，在后面再向大家比較詳細地介紹。

（2）項目準(zhǔn)備。凡是在項目識別階段通過了物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目，即可進入項目準(zhǔn)備。項目準(zhǔn)備工作包括建立專門協(xié)調(diào)機制、確定實施機構(gòu)、編制項目實施方案、明確監(jiān)督架構(gòu)、選擇采購方式。

PPP項目作為向社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種模式，既涉及政府相關(guān)部門，又涉及社會資本；既涉及市場的供給，又涉及市場的需求；既涉及項目建設(shè)的全過程，又涉及項目運營、維修保養(yǎng)的全生命周期。因此，PPP項目從項目準(zhǔn)備一開始，就必須高度重視專門協(xié)調(diào)機制的建立。不同的項目，組成協(xié)調(diào)機制的部門、機構(gòu)、人員會有所不同，但財政部門都會處于牽頭和核心地位。

PPP項目的實施機構(gòu)，負責(zé)項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等工作，一般由政府指定的部門或相關(guān)的事業(yè)單位承擔(dān)。

PPP項目實施方案的制定，是PPP項目準(zhǔn)備的核心。PPP項目實施方案的主要內(nèi)容：（一）、項目概況，包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)、項目公司的股權(quán)等；（二）、項目風(fēng)險分配的基本框架；（三）、項目運作方式。具體方式的選擇，主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配框架、融資需求、合作期滿處置等因素決定；（四）、交易架構(gòu)，包括項目融資結(jié)構(gòu)、回報機制以及相關(guān)配套安排；（五）、合同體系，包括項目合同、股東合同、融資合同、工程發(fā)承包合同、運營服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同、保險合同等。在這一合同體系中，項目合同是最核心的法律文件；（六）、監(jiān)督框架，包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)督方式。授權(quán)關(guān)系是指政府對實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)。監(jiān)督方式一般包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督；（七）、采購方式選擇，主要方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。

PPP項目實施方案應(yīng)通過財政部門進行物有所值和財政承受能力的驗證。通過了驗證的項目，并報請政府審核后即可進入采購環(huán)節(jié)。

未通過驗證的項目，可以調(diào)整方案后重新驗證；重新驗證仍未獲得通過的項目，則不適宜采用PPP模式。

（3）項目采購。凡是在項目準(zhǔn)備階段由財政部門通過了物有所值和財政承受能力驗證的項目，即可進入采購階段的工作。項目采購是PPP項目實施中最關(guān)鍵的階段，即通過競爭的方式，確定具有投資和運營能力的社會資本。就一定意義上講，PPP項目的成敗，就決定于這一階段的工作好壞。項目采購的主要環(huán)節(jié)包括資格預(yù)審、編制項目采購文件、響應(yīng)文件評審、談判與合同草簽。

資格預(yù)審。首先是編制并發(fā)布預(yù)審公告。預(yù)審公告的內(nèi)容包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)、項目名稱、采購需求、對社會資本的要求、是否允許聯(lián)合體、擬確定參與競爭的社會資本家數(shù)和確定方式以及相關(guān)的時間要求等。經(jīng)過資格預(yù)審，若有3家以上的社會資本獲得通過，即可進行采購文件的準(zhǔn)備；不足3家社會資本獲得通過，則調(diào)整方案后重新組織預(yù)審；重新組織預(yù)審后仍不足3家社會資本的，則依法調(diào)整采購方式。

編制項目采購文件。如果說，項目采購是PPP項目實施最關(guān)鍵的階段，那么，編制項目采購文件則是項目采購階段最核心的工作。項目采購文件的內(nèi)容包括，邀請函；競爭者須知；競爭者應(yīng)提供的資格、資信、業(yè)績證明文件；采購方式；政府對實施機構(gòu)的授權(quán)及實施方案的批復(fù)；項目相關(guān)的審批文件；采購程序；響應(yīng)文件的編制要求；響應(yīng)文件的評審辦法、評審標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)的政策要求；合同草案；強制性擔(dān)保的保證金繳納方式、數(shù)額等。如果不是采用招標(biāo)方式采購，采用競爭談判或競爭性磋商方式采購的項目，除上述內(nèi)容外，還應(yīng)明確可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容。

響應(yīng)文件評審。響應(yīng)文件的評審，由項目實施機構(gòu)的代表和專家組成的評審小組負責(zé)，專家不少于小組成員的三分之二，且實施機構(gòu)的代表不得以專家身份參加評審。評審以采購文件中規(guī)定的評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)進行。評審的結(jié)果，應(yīng)推薦候選社會資本排序名單。

談判與簽署談判備忘錄。項目實施機構(gòu)應(yīng)組成專門的確認談判小組，依據(jù)候選排名順序，與候選社會資本進行談判，率先達成一致者中選。談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已中止談判的再談判。實施機構(gòu)應(yīng)與中選的社會資本簽署談判備忘錄，并將采購結(jié)果與擬定的合同文本公示。無異議的合同，應(yīng)經(jīng)同級政府審核后，由實施機構(gòu)與中選的社會資本簽署。需要成立項目公司的，在項目公司成立后由實施機構(gòu)與項目公司重新簽署。

（4）項目執(zhí)行。項目執(zhí)行涵蓋了PPP項目建設(shè)與運營整個全生命周期，是PPP合作模式實際運作的過程。項目執(zhí)行階段的工作大體包括成立項目公司、管理融資、實施工程建設(shè)、管理合同、中期評估等。

成立項目公司。社會資本是PPP項目的實際投資人，但在PPP實踐中一般不會直接成為PPP項目的實施主體，而會成立項目公司負責(zé)具體實施。項目公司是依法設(shè)立的自主經(jīng)營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，可由一家社會資本設(shè)立，也可有多家社會資本聯(lián)合設(shè)立，還可由政府和社會資本共同設(shè)立。政府出資的，政府方不得具有實際控制力和管理權(quán)，持股也應(yīng)低于50%。

管理融資。PPP項目的融資由社會資本負責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、融資機構(gòu)洽談、融資合同簽署、和融資交割。融資交割是PPP項目合同生效的前提條件（又稱為先決條件）。

實施工程建設(shè)。PPP項目的勘察、設(shè)計、施工直至竣工交付使用的建設(shè)全過程，是大家所了解、所熟悉的，這里不做介紹了。

合同管理。PPP項目的合同管理是PPP項目執(zhí)行的核心。PPP項目執(zhí)行的全過程，就是政府和社會資本雙方依據(jù)合同約定，各自履行合同義務(wù)的過程。社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，在完成融資交割后重點就是按照合同約定的時間、數(shù)額、質(zhì)量、服務(wù)水平向社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)；政府方在實現(xiàn)政府負責(zé)的合同生效先決條件后，履行合同義務(wù)的重點是依據(jù)合同約定，凡有支付義務(wù)的，及時、足額支付。PPP項目中的政府支付方式，主要有政府全額付費和可行性缺口補貼兩種。不管是哪種付費方式，政府既必須將支出列入財政中長期計劃，又必須列入年度財政預(yù)算。雙方在合同執(zhí)行過程中，均應(yīng)依據(jù)合同約定，處理好合同修訂、違約責(zé)任、爭議解決等事項。在合同履行過程中，政府相關(guān)職能部門應(yīng)履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價格、收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等。

項目中期評估。PPP項目的中期評估，是項目執(zhí)行全過程中一個重要的環(huán)節(jié)，由項目實施機構(gòu)負責(zé)，每隔三五年進行一次，評估的重點在于分析項目運行情況，合同的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，并制定應(yīng)對措施。

（5）項目移交。PPP項目合同期滿，或提前終止合同，社會資本或項目公司均需向政府移交項目資產(chǎn)。項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)負責(zé)移交工作。項目移交的依據(jù)是合同約定的移交形式（期滿終止移交和提前終止移交）、補償方式（無償移交和有償移交）、移交內(nèi)容（資產(chǎn)、人員、文檔、知識產(chǎn)權(quán)）移交標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)備完好率、最短使用年限）。移交工作的程序是首先成立移交工作組，制定移交資產(chǎn)評估和性能測試方案；其次是進行資產(chǎn)的評估和性能的測試，測試不達標(biāo)的，應(yīng)要求社會資本或項目公司進行維修、更新重置或提取移交維保費；再次是辦理法律過戶手續(xù)，保證運營的平穩(wěn)過渡；最后，在移交完成后，財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門進行PPP項目進行績效評價，并向社會公示。

以上介紹了財政部《操作指南》規(guī)定的五大環(huán)節(jié)。國家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》將PPP項目的基本操作環(huán)節(jié)分為項目儲備、項目論證、社會資本選擇、項目執(zhí)行、項目移交等五大環(huán)節(jié)，這五大環(huán)節(jié)與上述財政部的《操作指南》規(guī)定相對比，大體上是一一對應(yīng)的，不大一致的是第一和第二個環(huán)節(jié)。這兩個環(huán)節(jié)不大一致的原因，是因為兩個部門的職能側(cè)重點不一樣，國家發(fā)展改革委更關(guān)注從宏觀視角來做項目決策，財政部則更關(guān)注以財政視角從發(fā)展改革部門的儲備項目中去識別PPP項目，兩者的出發(fā)點和歸宿點是完全一致的。國家發(fā)展改革委《工作導(dǎo)則》規(guī)定的項目儲備、項目論證，就具體項目的前期準(zhǔn)備工作而言，要比《操作指南》的“項目識別”更超前。也可以說，《工作導(dǎo)則》中的“項目儲備”環(huán)節(jié)，是《操作指南》中“項目識別”的基礎(chǔ)。而且，《工作導(dǎo)則》規(guī)定，擬采用PPP模式的項目，在項目儲備與項目論證兩個環(huán)節(jié)，可以將項目可行性研究報告與PPP項目實施方案相結(jié)合，即可在可行性研究報告中列“PPP項目實施方案專章”，以求簡化程序、提高效率。

二、PPP項目給工程造價咨詢行業(yè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)

國家全面深化投融資體制改革，強力推行PPP模式，積極引導(dǎo)社會資本增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，對于工程造價咨詢行業(yè)來講，既是新的機遇，又是新的挑戰(zhàn)。我們?nèi)w行業(yè)的同仁，既要滿懷信心抓住機遇，又要頭腦清醒迎接挑戰(zhàn)！

1.有哪些機遇？我覺得，強力推行PPP模式，會給我們工程造價咨詢行業(yè)帶來三大機遇：

（1）PPP模式的推行，將形成一個巨大的新型工程造價咨詢服務(wù)的需求市場。PPP模式的投融資活動，一個顯著的特點，就是要讓專業(yè)的事情由專業(yè)的機構(gòu)和專業(yè)的人士來做。這一特點既體現(xiàn)在政府采購的社會資本必須具有投融資能力和相應(yīng)的運營管理能力，又體現(xiàn)在政府采購的全過程及其項目執(zhí)行的全生命周期內(nèi)，要讓具有相應(yīng)咨詢專業(yè)水平的第三方來提供服務(wù)。這就是我們工程造價咨詢行業(yè)的第一大機遇所在。我們先分析一下市場容量，據(jù)財政部PPP中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2016年底，進入財政部PPP項目庫的項目11260個，總投資約13.5萬億元，在這些入庫項目中，已落地的項目即已經(jīng)實施的項目占31%。我省進入省級庫的PPP項目規(guī)模也相當(dāng)可觀：截至2016年底，進入省發(fā)改委PPP項目庫的項目達995個，投資達9321億元；進入財政廳PPP項目庫的項目達325個，投資達3392億元。全國的入庫項目和我省入庫的項目，均涉及市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等12大領(lǐng)域，其中市政工程項目占項目總數(shù)約三分之一。可以肯定，PPP項目咨詢，必將是一塊十分可觀的“大蛋糕”！而且，大家還應(yīng)看到，我國推行PPP模式總體上還處于全面動員、規(guī)范發(fā)展階段，全國范圍內(nèi)的高潮還并未到來。如果我國PPP模式提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的比重，達到英國與歐盟約占總供給80—90%的水平，那將是多么大的市場，那塊蛋糕又是多么誘人！

（2）PPP模式的推行，將對工程造價咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級形成一種倒逼機制。我想告訴大家的是，前面講到的巨大市場需求，對于工程造價咨詢行業(yè)來講，可不是傳統(tǒng)意義上的服務(wù)需求，甚至可以說是一項全新的需求。新在何處？一是PPP項目咨詢，必須以項目全生命周期的視野、理念、方法、手段來提供工程造價咨詢服務(wù)，而不是一般意義上的全過程工程造價咨詢服務(wù)，更不是大家所熟悉、所精通的施工階段的工程造價咨詢服務(wù)。這里所說的全生命周期，既一般地指項目設(shè)計生命周期，也指PPP項目政府和社會資本合作的生命周期。對于同一個項目，兩種生命周期可以重合，也可不同。兩種生命周期長短不同時，肯定是合作生命周期短，而設(shè)計生命周期長。依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，我國特許經(jīng)營的PPP項目合作期限依據(jù)行業(yè)特點、社會需求、投資回報率及回報期、項目的設(shè)計壽命周期等因素綜合確定，一般不超過30年，少數(shù)規(guī)模特別大、投資回報率低的項目，經(jīng)批準(zhǔn)可延長合作期限。但對于工程造價咨詢行業(yè)來講，無論是項目的設(shè)計生命周期，還是項目的合作生命周期，只要是全生命周期的咨詢，都必將是一類新型的市場需求。幾年前在行業(yè)內(nèi)就已經(jīng)提出要探索全生命周期的造價咨詢服務(wù)，現(xiàn)在市場需求已經(jīng)實實在在來到我們眼前了！二是PPP項目咨詢，必須提供全方位的專業(yè)咨詢服務(wù)，不再僅僅是傳統(tǒng)的工程計量計價。這里所講的全方位專業(yè)咨詢服務(wù)，我覺得，一般應(yīng)包括會計業(yè)務(wù)、資產(chǎn)評估、工程咨詢、造價咨詢、招標(biāo)代理、政府采購代理、項目管理、工程監(jiān)理、法律事務(wù)等。盡管PPP項目咨詢涉及到多種專業(yè)咨詢，但我覺得，只要是新建的PPP項目，工程造價咨詢是其他專業(yè)咨詢的基礎(chǔ)。PPP項目咨詢的這種多專業(yè)、全方位的需求特點，恰恰是工程造價咨詢企業(yè)實現(xiàn)以工程造價咨詢?yōu)橹鲗?dǎo)、多專業(yè)融合發(fā)展的契機！據(jù)我所知，凡是在PPP項目咨詢市場占領(lǐng)先機的企業(yè)，均是多專業(yè)融合發(fā)展的企業(yè)。三是新型PPP項目咨詢，在現(xiàn)階段還屬于高端市場。高端市場的特點是高難度，甚至可能有一點高風(fēng)險，但帶來的是高回報、高效益。所謂高端市場，與一般中低端市場只是相對而言，并沒有一個劃分的具體標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，當(dāng)行業(yè)內(nèi)多數(shù)企業(yè)、多數(shù)執(zhí)業(yè)人員還無法滿足新型市場需求時，你作為少數(shù)甚至個別的企業(yè)和執(zhí)業(yè)業(yè)人員能夠滿足這一需求，你當(dāng)然就占領(lǐng)了這一高端市場，也將必然會獲得更加豐厚的回報。

（3）PPP模式的推行，將形成工程造價咨詢行業(yè)加快發(fā)展的新增長極。一個巨大的新型需求市場，必將加快工程造價咨詢行業(yè)的發(fā)展。正是基于此，全國工程造價咨詢行業(yè)“十三五”規(guī)劃提出,到2020年造價咨詢?nèi)袠I(yè)年營業(yè)收入達到1500億元,并期望其中PPP項目咨詢能占到40%以上。我個人覺得，這個目標(biāo)經(jīng)過努力是完全可以實現(xiàn)的。工程造價咨詢業(yè)是一個依賴于固定資產(chǎn)投資活動的行業(yè)，固定資產(chǎn)投資規(guī)模越大，我們的市場潛力就越大。而我國的固定資產(chǎn)投資，不僅在“十三五”期內(nèi)，而且在今后相當(dāng)長的一個時期之內(nèi)，仍然會是經(jīng)濟發(fā)展的主要動能之一。PPP模式作為一種新型的投融資模式，在固定資產(chǎn)投資總規(guī)模中的比重，只會越來越大，這就是我們行業(yè)的巨大商機。

2.面臨的挑戰(zhàn)是什么？我覺得，PPP模式的推行，給我們工程造價咨詢行業(yè)帶來的挑戰(zhàn)，主要是行業(yè)自身條件與市場需求的三大不適應(yīng)，即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)、人才素質(zhì)不適應(yīng)、技術(shù)手段不適應(yīng)。

（1）供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。供給結(jié)構(gòu)是指服務(wù)產(chǎn)品或者說服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。PPP項目咨詢需求的供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是以工程造價為核心的綜合工程顧問服務(wù)，也就是將工程造價咨詢、會計業(yè)務(wù)、法律事務(wù)等相互融合的供給結(jié)構(gòu)。目前，工程造價咨詢行業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)仍局限于傳統(tǒng)的服務(wù)產(chǎn)品，即編制工程量清單、招標(biāo)最高限價，審核施工預(yù)、決算等，而且在傳統(tǒng)產(chǎn)品中，不少企業(yè)又局限于房屋建筑領(lǐng)域，而對蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傳統(tǒng)服務(wù)也屬于“短腿”！要進軍PPP項目咨詢市場，最大的“短腿”還在于會計業(yè)務(wù)、法律事務(wù)的咨詢服務(wù)。

（2）人才素質(zhì)不適應(yīng)。人才素質(zhì)不適應(yīng)，不僅包括因服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理所造成的缺乏會計人才、缺乏法律人才，更是指現(xiàn)有執(zhí)業(yè)人員的不適應(yīng)?，F(xiàn)有造價執(zhí)業(yè)人員多數(shù)僅善于在施工階段依據(jù)設(shè)計圖紙算量計價，對于支撐項目決策的投資估算、設(shè)計概算一般都較少涉及。但是，PPP項目咨詢，在現(xiàn)階段主要是為項目決策服務(wù)的，也就是為政府選擇最優(yōu)的社會資本作為合作伙伴而服務(wù)的。要想進軍PPP項目咨詢這一新型市場，對于現(xiàn)有的造價執(zhí)業(yè)人員來講，當(dāng)務(wù)之急就是“補短板”，一定要掌握開展投資估算、設(shè)計概算編制、審核的本事。也許有的專業(yè)造價人士會講，投資估算、設(shè)計概算計價并不難，問題就出在政府沒有提供適應(yīng)市場變化的科學(xué)合理的投資估算指標(biāo)和設(shè)計概算。我想告訴大家的是，解決這一問題的方向，不是找政府，而是找市場、找自己！

（3）技術(shù)手段不適應(yīng)。PPP項目咨詢，對于提供服務(wù)成果的技術(shù)手段，也提出了不容置疑的巨大挑戰(zhàn)。比如說，我們向委托方提供一項“PPP項目實施方案”，就要預(yù)測分析該項目的市場需求。準(zhǔn)確的需求預(yù)測，是項目決策環(huán)節(jié)最基礎(chǔ)的參數(shù)。若用傳統(tǒng)的預(yù)測手段與方法，在信息化的時代顯然已經(jīng)不適應(yīng)了。而現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)下的大數(shù)據(jù)、云計算手段的應(yīng)用，則可幫助我們大大提高預(yù)測的準(zhǔn)確性。PPP項目實施方案對市場需求預(yù)測不準(zhǔn)確從而造成“運營后遺癥”的教訓(xùn)是很多的。比如，據(jù)有關(guān)專業(yè)人士介紹，北京地鐵4號線，是香港地鐵公司與北京市政部門合作的一個成功的PPP項目。但由于該項目對于客流量的預(yù)測明顯偏低，實際的客流量比預(yù)測的客流量要大三四倍，造成了運營管理中的諸多難點。

三、PPP項目咨詢是工程造價咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點

工程造價咨詢行業(yè)如何抓住機遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)，將PPP項目咨詢作為行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點？我想給大家提以下幾點建議：

1.學(xué)習(xí)、普及PPP項目咨詢的相關(guān)法律法規(guī)及政策性文件的基本精神。PPP作為一種投融資模式，在我國雖然已經(jīng)走過了十余個年頭，但中央政府在全國范圍內(nèi)強力推行這一模式，如果以國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志的話，還僅僅一年多時間。因此，我覺得，在總體上PPP模式的應(yīng)用，仍處于不斷摸索總結(jié)與逐步完善階段。無論政府方面，還是社會資本方面，也無論合作的雙方，還是具有相關(guān)咨詢資格的第三方，都有一個學(xué)習(xí)、普及、提高的過程。首先是學(xué)習(xí)、普及與PPP相關(guān)的法律及政策性規(guī)定。主要有：

（一）法律類

（1）《政府采購法》。PPP模式其實質(zhì)是政府采購的一種方式，《政府采購法》可以說是PPP的一部母法，是目前已出臺的一系列政策規(guī)定的法律依據(jù)。

（2）《預(yù)算法》。PPP模式一般都會發(fā)生財政支出，不僅要列入年度財政預(yù)算，還要列入財政中長期規(guī)劃財政報告。

（3）《招標(biāo)法》。政府采購方式中包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)兩種競爭性采購方式，且《政府采購法》明確規(guī)定，采用招標(biāo)方式采購的適用《招標(biāo)法》。

（4）《合同法》。PPP項目咨詢的成果，最核心的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是“PPP項目合同”，即政府與社會資本合作的合同。

（5）《公司法》。PPP項目的執(zhí)行，一般都會成立相應(yīng)的項目公司。項目公司的設(shè)立必須符合《公司法》的規(guī)定。

學(xué)習(xí)上述五部主要法律，還應(yīng)包括其實施條例。除上述最主要的法律外，還應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的法律有《會計法》、《擔(dān)保法》、《保險法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《環(huán)保法》等，這些法律在PPP項目合同的約定及執(zhí)行過程中都可能會用到。

（二）政策性文件類

（1）中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)【2016】18號）。

（2）國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)【2014】60號）。

以上兩個文件是我國目前推行PPP模式的最高政策依據(jù)。

（3）國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號），這是在全國強力推行PPP模式的基本政策依據(jù)。

（4）財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113號），這是推行PPP模式必須掌握的操作程序以及操作性的政策規(guī)定。

（5）國家發(fā)展改革委《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)問題的通知》（發(fā)改投資【2016】1744號），該文件明確了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP模式的項目范圍。

（6）國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號），該《工作導(dǎo)則》與財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南》，基本要求是一致的，側(cè)重點有所區(qū)別。國家發(fā)展改革委的《工作導(dǎo)則》更側(cè)重于項目的儲備、審批環(huán)節(jié)，財政部的《操作指南》更注重項目的采購與實施環(huán)節(jié)。

（7）國家發(fā)展改革委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行共同頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委第25號令），這是PPP模式中需要實行特許經(jīng)營項目的具體規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國PPP模式實行特許經(jīng)營的項目占主導(dǎo)地位。

（8）財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫【2014】215號），這是PPP項目在完成項目識別和項目前期準(zhǔn)備工作后實施政府采購的具體依據(jù)。

（9）財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21號），這是對PPP項目進行財政承受能力論證程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

（10）財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】167號），這是對PPP項目進行物有所值評價程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定。

（11）財政部《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》（財政部第74號令），這是針對政府采購中采用競爭性談判、單一來源采購、詢價采購三種方式的程序、方法、相關(guān)要求的具體規(guī)定。

（12）財政部《政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法》（財庫【2014】214號），競爭性磋商采購方式，屬于一種財政部門創(chuàng)新的采購方式，《政府采購法》規(guī)定的采購方式中沒有這一方式。因而，財政部專門出臺部門規(guī)章，規(guī)范這一采購方式。

（13）財政部《PPP項目合同指南》。國家發(fā)展改革委也有一個《PPP項目合同指南》，大家也可學(xué)習(xí)、使用，兩者沒有實質(zhì)性的差異，我個人覺得，財政部的指南操作性更強一些。

2.掌握、熟悉PPP項目咨詢關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。所謂PPP項目咨詢，對于工程造價咨詢行業(yè)來講，我個人覺得，可以從狹義和廣義兩個層面來把握。狹義的PPP項目咨詢，指工程造價咨詢企業(yè)接受政府方的委托，圍繞編制PPP項目實施方案、代理政府采購而進行的一系列咨詢服務(wù)，其最終服務(wù)成果以完成社會資本采購、簽訂政府與社會資本合作合同為標(biāo)志；廣義的PPP項目咨詢，除完成狹義的咨詢外，可延伸到PPP項目執(zhí)行階段，接受項目公司的委托，對項目執(zhí)行全過程、以全生命周期的理念和方法所進行的咨詢服務(wù)。今天只講狹義PPP項目咨詢的若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本要求。

（一）編制PPP項目實施方案。PPP項目實施方案，既是政府決策的基礎(chǔ)依據(jù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是咨詢方提供服務(wù)的核心環(huán)節(jié)。PPP項目實施方案的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同項目的行業(yè)特點、擬采用的付費方式、合作周期、項目前期工作完成情況等，依據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》的規(guī)定進行。PPP項目實施方案內(nèi)容包括：

（1）項目概況。項目概況的基本內(nèi)容包括項目名稱、項目實施機構(gòu)、項目建設(shè)規(guī)模、項目投資總額、融資方式與股權(quán)比例、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的內(nèi)容及其主要經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)。

（2）項目運作方式。我在第一部分向大家介紹了PPP模式的七種具體運作方式，但具體運作方式的選擇，主要決定于收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配框架、融資需求、期滿處置等綜合因素。

（3）風(fēng)險分配框架。一般按照“風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等、風(fēng)險可控”等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制、市場風(fēng)險管理能力等因素，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上項目的設(shè)計、建造、運營、財務(wù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策、最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由雙方合理共擔(dān)。

(4)交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制、和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)、用途及項目資產(chǎn)的形成與轉(zhuǎn)移等；回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括用戶付費、可行性缺口補貼、政府付費等支付方式；相關(guān)配套安排主要說明項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣、路等配套設(shè)施和項目所需的其他上下游服務(wù)等。

（5）合同體系。在下面再作具體介紹。

（6）采購方式選擇?，F(xiàn)行主要采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購。招標(biāo)采購主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)明確、完整、符合國家規(guī)定且采購中不做更改的項目。

（7）監(jiān)管框架。監(jiān)管框架主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系有兩個層次的關(guān)系，一是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)；二是項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)（也可由政府直接對社會資本授權(quán)）。監(jiān)管方式主要有履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。

依據(jù)上述PPP項目實施方案內(nèi)容的要求，要編制出一份可行的方案，對于一個新建的PPP項目，首先是根據(jù)該項目的前期工作進展情況，科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地計算其工程造價。若項目處于可行性研究階段，則計算投資估算；處于初步設(shè)計階段，則計算投資概算；已出施工圖的話，則計算施工預(yù)算。為PPP項目計算工程造價，應(yīng)當(dāng)強調(diào)兩點，一是盡可能與設(shè)計人員相結(jié)合，從項目全生命周期來考慮降低建造成本、運營成本，決不能只一味追求建造的低成本；二是要能比較準(zhǔn)確地把握項目建設(shè)過程的市場風(fēng)險，無論估算、概算還是預(yù)算，要能包得住結(jié)算、決算。就一定意義上講，工程造價的準(zhǔn)確程度，是項目成敗的基礎(chǔ)。能夠提供高精度的工程造價，這也是工程造價咨詢企業(yè)參與PPP項目咨詢的優(yōu)勢。

（二）物有所值評價。

物有所值評價，是判斷能否采用PPP模式的一種評價方式。評價包括定性評價和定量評價，現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”，通過的項目，再開展財政承受能力論證；未通過的項目，可調(diào)整實施方案重新評價，仍未通過的話，則不宜采用PPP模式。

（1）定性評價。定性評價指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與激勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等。

全生命周期整合程度指標(biāo)，主要考核項目全生命周期內(nèi)設(shè)計、投融資、建造、運營、維護等能否實現(xiàn)長期充分配合。換一句話來講，這一指標(biāo)主要考核項目能不能為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

風(fēng)險分配與識別指標(biāo)，主要考核項目全生命周期內(nèi)各類風(fēng)險在政府與社會資本之間如何分配、如何防范，是構(gòu)成PPP項目合同的最重要的環(huán)節(jié)。甚至可以說，風(fēng)險機制設(shè)計是否合理，是PPP項目成敗的關(guān)鍵。

績效導(dǎo)向指標(biāo)，主要考核項目運營績效與付費獎懲機制的關(guān)系，引導(dǎo)項目公司在運營期間提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

潛在競爭程度指標(biāo)，主要考核項目對于社會資本的吸引力。適度的競爭是PPP項目能否擇優(yōu)選定社會資本的基礎(chǔ)條件。

政府能力指標(biāo)，主要考核政府在轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行業(yè)監(jiān)管、和項目執(zhí)行管理等方面的能力。就一定意義上講，重點考核的是政府能不能重諾守信，因為在PPP項目中政府作為合同的一方當(dāng)事人，政府信用至關(guān)重要。

可融資性指標(biāo)，主要考核項目的市場融資能力。PPP項目的社會資本方，除要求其有能力直接投資外，往往需要通過融資來解決所需資金，融資能力既來源于社會資本方，也來源于項目本身。

上述六項評價指標(biāo)為定性評價的基本指標(biāo)。各級財政部門可結(jié)合項目的行業(yè)特點和具體實際，補充評價指標(biāo)。補充指標(biāo)一般可圍繞項目的預(yù)期使用生命周期（設(shè)計使用生命周期）、全生命周期成本測算、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等提出。

財政部對于六項基本指標(biāo)和補充指標(biāo)，在評價中的權(quán)重還作了具體的規(guī)定，明確基本指標(biāo)占權(quán)重的80%，且任一指標(biāo)不得超過20%；補充指標(biāo)占權(quán)重的20%，且任一指標(biāo)不得超過10%。定性評價的專家組應(yīng)包括財政、會計、金融、法律以及行業(yè)工程技術(shù)與項目管理等方方面的專業(yè)人士。財政部門會同行業(yè)主管部門依據(jù)專家意見作出定性評價的結(jié)論。

（2）定量評價。定量評價目前還屬于鼓勵開展，財政部暫未作出明確具體的要求。從部分PPP項目咨詢的實踐看，評價的目的在于判斷PPP模式能否降低全生命周期的成本。具體方法是通過計算PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（ppps），與公共部門比較值（psc）進行對比，得出物有所值的價值量及指數(shù)，價值量與指數(shù)均為正數(shù)時，則適宜采用PPP模式，否則不適宜采用PPP模式。有一個公路項目，經(jīng)評價機構(gòu)測算（貼現(xiàn)率按現(xiàn)行銀行五年貸款利率4.90%再上浮30%，即6.37%），psc凈現(xiàn)值63，423萬元，ppps凈現(xiàn)值61，026萬元，物有所值量2，396萬元，物有所值指數(shù)為3.8%。該項目已經(jīng)同級政府批準(zhǔn)正在實施。

（三）財政承受能力論證

PPP模式作為一種政府采購模式，無論采用何種實現(xiàn)方式及其相應(yīng)的付費方式，但都必然發(fā)生財政支付。因而，財政承受能力論證成為PPP項目咨詢非常重要的一環(huán)，也是政府決策必不可少的重要依據(jù)。

（1）概念。財政承受能力論證，是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目的財政管理提供依據(jù)。財政承受能力論證采用定性和定量分析方法，論證結(jié)論分為“通過論證”“未通過論證”。只有“通過”的項目，財政部門才將其作為必須履行的財政支出責(zé)任，列入年度財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃；而論證“未通過”的項目，則不宜采用PPP模式。由此可見，財政承受能力論證在PPP項目咨詢的各個環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵地位與作用。

（2）步驟。財政承受能力論證的第一步是財政支出責(zé)任的識別。財政支出責(zé)任包括股權(quán)投資支出責(zé)任、運營補貼支出責(zé)任、風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任、配套投入支出責(zé)任。

股權(quán)投資支出責(zé)任。在政府與社會資本共同出資組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)支出責(zé)任。

運營補貼支出責(zé)任。政府承擔(dān)的直接付費責(zé)任。不同付費模式下，政府承擔(dān)的責(zé)任不同。政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任；可行性缺口補貼模式下，承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任；使用者付費模式下，政府不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任。

風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任。項目實施中政府所承擔(dān)的風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常政府承擔(dān)的風(fēng)險有法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險，以及因政府方原因?qū)е碌捻椖亢贤K止等突發(fā)情況。這些風(fēng)險均產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。

配套投入支出責(zé)任。通常包括土地征用、相關(guān)的配套設(shè)施、投資補助、貸款利息等，這些支出責(zé)任由合同約定。

財政承受能力論證的第二步是支出測算。支出測算應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點、情景和發(fā)生的概率，對全生命周期內(nèi)的支出責(zé)任分別測算。財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21號）對測算公式、對于貼現(xiàn)率、合理利潤率均有具體規(guī)定。

財政承受能力論證的第三步是能力評估。能力評估包括財政支出能力評估和行業(yè)與領(lǐng)域平衡性評估，重點是財政支付能力評估。財政支付能力評估，根據(jù)PPP項目的財政支出責(zé)任，評估實施PPP項目后對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，若該項目的支出責(zé)任再加上已通過且正在實施的全部項目的支出責(zé)任分年度合計，不超過年度公共預(yù)算的10%的話，評估則可通過。評估通過并經(jīng)同級政府同意的項目，財政部門將項目列入PPP項目目錄，并列入財政年度預(yù)算和中長期財政規(guī)劃，確保支付和政府信用。

（四）草擬PPP項目合同

前面已經(jīng)講到，PPP項目合同是一個合同體系，在這個體系中居于核心地位的是政府與社會資本簽訂的“PPP項目合同”。下面介紹在PPP項目咨詢過程中如何草擬好PPP項目合同的一些要求。

一是要充分認識PPP項目合同的長期性、復(fù)雜性、多樣性。

草擬合同應(yīng)依據(jù)財政部、國家發(fā)展改革委分別出臺的《PPP項目合同指南》的基本要求，充分考慮項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等不同情況，合作各方的合作意愿、風(fēng)險偏好、談判能力的差異等，科學(xué)、公平、合理、合法地設(shè)計合同條款。目前，無論財政部還是國家發(fā)展改革委，均未出臺PPP項目合同示范文本，只出臺了《指南》。兩部門的《指南》，基本要求是一致的，細節(jié)上有所差異，財政部的《指南》操作性更強一些。大家在實際工作中，可以重點依據(jù)財政部的《指南》，結(jié)合國家發(fā)展改革委的《指南》，充分考慮項目的具體實際，科學(xué)合理地草擬好PPP項目合同。

二是要特別重視合同邊界條件。

PPP項目合同的核心內(nèi)容是設(shè)定邊界條件，其內(nèi)容一般包括權(quán)利義務(wù)邊界條件、交易邊界條件、履約保障邊界條件和調(diào)整銜接邊界條件。

權(quán)利義務(wù)邊界條件，主要是明確界定項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配。其中資產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)明確界定PPP項目在各個合作階段有形和無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。這里特別指出一點，PPP項目的土地一般為政府劃撥，在合同中應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項目公司不得將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或用于該項目以外的用途。

交易邊界條件，包括合作期限、回報機制、收費定價調(diào)整機制。

履約保障邊界條件，包括強制性保險和由采購競爭保函（投標(biāo)保函）、建設(shè)履約保函、運營維護保函、移交保函等所構(gòu)成的保障體系。

調(diào)整銜接邊界條件，主要包括應(yīng)急處置、臨時接管、提前終止、合同延期、新增改擴建需求等。

三是要重點關(guān)注合同前提條件。

前提條件，又稱為先決條件，指PPP項目合同某些條款生效必需滿足的特定條件。常見的前提條件有：

完成融資交割。完成融資交割是PPP項目合同中最基本的前提條件。PPP項目中的社會資本，往往會通過融資來解決建設(shè)與運營的資金。在融資過程中金融機構(gòu)或其他融資方會要求社會資本方提供所需融資文件，重點是滿足該PPP項目獲得資金的所有前提條件或者能被豁免。完成融資交割，則標(biāo)志該PPP項目的資金得到了保證。

獲得項目審批。一般由政府方或項目公司負責(zé)。

保險已經(jīng)生效。由項目公司負責(zé)。

項目實施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂。項目公司負責(zé)。

PPP項目合同前提條件，會因行業(yè)不同而有所差異，在咨詢過程中可以結(jié)合實際來設(shè)定。

3.了解開展PPP項目咨詢服務(wù)的入門要求。

對于暫時還未開展PPP項目咨詢服務(wù)的工程造價咨詢企業(yè)，欲進入PPP項目咨詢服務(wù)市場，首先應(yīng)了解入門要求。據(jù)我個人了解，雖然國家已有一系列文件明確要求PPP項目的儲備、識別、采購、執(zhí)行、移交等全生命周期，各主要環(huán)節(jié)均要求由專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，但截至目前，相關(guān)部門還未正式出臺具體、明確的專業(yè)咨詢機構(gòu)入門的規(guī)定。但有兩個信息請大家關(guān)注：

一是財政部PPP中心2016年在網(wǎng)上發(fā)布的《關(guān)于征集政府和社會資本合作（PPP）專業(yè)咨詢機構(gòu)的公告》，我將該公告的“報名資格”抄錄如下：

（1）符合《政府采購法》第二十二條規(guī)定，即具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力；具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)制度；有依法納稅和社會保險資金的良好記錄；參加正采購活動前三年內(nèi)在經(jīng)營中沒有違法記錄；法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。

（2）熟悉PPP政策，機構(gòu)或機構(gòu)多名骨干近三年有PPP經(jīng)驗。

（3）在供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管網(wǎng)、軌道交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域有較強的PPP咨詢能力；

（4）由法律、技術(shù)、金融、財務(wù)、環(huán)保等方面的專家或有穩(wěn)定的外部顧問合作團隊。

二是財政部財辦金【2017】6號《政府和社會資本合作咨詢機構(gòu)庫名錄管理暫行辦法》（征求意見），從該征求意見稿可以看出，財政部門正在將PPP項目咨詢機構(gòu)的規(guī)范管理納入日程，且入門的方式不再是事前的審批，而是經(jīng)審核后入庫，入庫后應(yīng)用現(xiàn)代化信息手段，注重事中、事后的規(guī)范管理。這里，我想摘錄幾條供大家掌握相關(guān)信息：其第二條規(guī)定，咨詢機構(gòu)庫名錄是指為政府方提供PPP咨詢服務(wù)的機構(gòu)信息集合，主要包括機構(gòu)名稱、類別、人員、資質(zhì)、能力、業(yè)績、排名；第三條規(guī)定，PPP咨詢服務(wù)是指與PPP項目有關(guān)的智力支持服務(wù)，包括但不限于PPP項目的實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估、合計喜愛評價以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財務(wù)、采購代理、資產(chǎn)評估等服務(wù)；第八條規(guī)定，入庫應(yīng)滿足的條件有五條：1.為依法設(shè)立的具有獨立承擔(dān)民事能力的機構(gòu)，2.經(jīng)營范圍包括第三條規(guī)定的PPP咨詢業(yè)務(wù)，3.作為獨立或主要咨詢方，至少為一個PPP項目提供過實質(zhì)性服務(wù)，4.書面承諾履行接受規(guī)范管理，5.近兩年內(nèi)未發(fā)生違規(guī)行為。該征求意見稿還規(guī)定了已入庫咨詢機構(gòu)調(diào)整更新的具體要求，并對入庫后實質(zhì)開展了PPP項目咨詢的咨詢機構(gòu)業(yè)績排名作出了規(guī)定。請大家多關(guān)注，財政部一經(jīng)頒發(fā)，即成為PPP項目咨詢機構(gòu)入門級其后續(xù)規(guī)范管理的依據(jù)。

從一些率先進入PPP項目咨詢服務(wù)市場的企業(yè)經(jīng)驗看，具有以下資質(zhì)、資格的企業(yè)具有入庫的基礎(chǔ)：工程咨詢企業(yè)（發(fā)展改革部門頒發(fā)資質(zhì)）；會計師事務(wù)所（財政部門頒發(fā)資質(zhì)）；工程造價咨詢企業(yè)（建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì)）；招標(biāo)代理企業(yè)（建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì)）；政府采購代理企業(yè)（財政部門頒發(fā)資質(zhì)）；資產(chǎn)評估企業(yè)（財政部頒發(fā)資質(zhì)）；工程監(jiān)理企業(yè)（建設(shè)部門頒發(fā)資質(zhì)）。我個人覺得，上述七類專業(yè)咨詢企業(yè)中，最貼近PPP項目咨詢市場，尤其是新建PPP項目咨詢市場的，應(yīng)當(dāng)是同時具有會計師事務(wù)和工程造價咨詢兩類資質(zhì)的企業(yè)。從PPP項目咨詢的實踐看，同時具有這兩類資質(zhì)的企業(yè)，造價工程師和會計師兩類專業(yè)人員在專業(yè)領(lǐng)域可以做到相互補充、相得益彰。