2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上國務院總理李克強向大會作《2019年政府工作報告》，其中有哪些內容與PPP相關呢？本文根據個人理解，整理出以下幾點：

一、關于PPP模式的直接表述

政府工作報告首次出現關于PPP的直接表述是在2015年：“基礎設施、公用事業(yè)等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式”；2016年政府工作報告提出：“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。”；2017年政府工作報告中提出：“深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。相應的關鍵詞為“積極推廣→完善→深化”，體現了過去幾年PPP模式在國家鼓勵支持下的快速發(fā)展，同時也積累了一些問題。

圖1 近兩年財政部項目管理庫項目數量以及投資規(guī)模同比上年凈增量

我們可以注意到，2018年政府工作報告中并無關于PPP模式的直接表述。同時自財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）開始，國家也對PPP項目存在的問題進行了大規(guī)模整改，這導致2018年新增PPP項目相比于2017年（無論是項目數量還是投資規(guī)模）有比較明顯的下滑（詳見圖1）。2019年政府工作報告再次提及PPP，相應的關鍵詞為“有序推進”，這表明了國家對PPP模式的正面態(tài)度——PPP還是要做的。但不是什么都可以做PPP，也不是盲目的大干快上，而是要強調規(guī)范，即依法合規(guī)的有序推進。

表1 歷年政府工作報告中PPP的相關表述

2019年3月7日，財政部發(fā)布的《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）也進一步說明和印證了這一點，該文件指出：“在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引入社會力量參與公共服務供給，提升供給質量和效率，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。”該文件也進一步明確和細化了如何依法合規(guī)有序推進PPP模式。

二、減稅

2019年政府工作報告提出“將制造業(yè)等行業(yè)現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負明顯降低；保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業(yè)增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業(yè)稅負只減不增”。減稅政策對PPP項目的影響主要包括以下兩方面：

第一，此次減稅，尤其是針對制造業(yè)等行業(yè)將現行16%的稅率降至13%，可以說減稅力度相當之大，這是繼《關于調整增值稅稅率的通知》（財稅〔2018〕32號）對增值稅稅率下調（17%的稅率降至16%，11%的稅率降至10%）后的又一次調整，能夠有效緩解營改增之后部分項目由于進項抵扣難造成實際稅負上升的問題，對于PPP項目而言相當于政府更多的讓利給社會資本，能夠在一定程度上調動社會資本參與項目的積極性。

第二，同時需要注意到，稅收收入仍然是我國財政收入的大頭，其中增值稅收入（不考慮海關代征的進口增值稅）占比約四分之一（詳見圖2）。此次減稅必然會造成地方財政吃緊（增值稅收入中央與地方按50%：50%分成，同時地方政府能夠獲得一定的稅收返還）進而收入下降，而剛性的財政支出又很難壓縮。因此，本次政府工作報告的說法：“為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金。”

圖2 近年稅收收入占財政收入的比重

鑒于目前絕大多數（90%以上，詳見圖3）PPP項目的回報機制為可行性缺口補助類或政府付費類，項目進入運營期后主要收入來源于本地政府財政補貼，也就是需要地方政府通過財政支出的方式進行安排。而減稅造成的地方政府財政收入縮減必然會令各地在決策是否實施PPP項目時更加謹慎。

圖3 截至2019年1月按回報機制分布的管理庫項目

三、項目資本金比例

2019年政府工作報告中相關表述為：“創(chuàng)新項目融資方式，適當降低基礎設施等項目資本金比例”。

項目資本金制度自1996年開始試行后，經歷了若干次的調整（詳見表2）。

表2 項目資本金比例制度的變化

近期國家對于PPP項目資本金監(jiān)管比較嚴格，出臺了一系列相關政策對項目資本金進行規(guī)范要求（詳見表3），這也導致了社會資本投資項目的資本金壓力加大。因此，適當的降低項目資本金比例，能夠更有效的激發(fā)社會資本參與PPP項目的積極性。 

表3 部分關于PPP項目資本金監(jiān)管的政策文件

進一步分析，政府工作報告中的表述為“適當降低基礎設施等項目資本金比例”,同時前一句提到“加大城際交通、物流、市政、災害防治、民用和通用航空等基礎設施投資力度，加強新一代信息基礎設施建設”相關行業(yè)的項目最低資本金比例極有可能得到適當降低。另外，鑒于《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）提出的九大重點領域中絕大多數行業(yè)目前最低資本金比例為20%，因此本次資本金比例調整后，極有可能出現最低資本金比例低于20%的行業(yè)。

四.從政府工作報告看PPP模式的未來

自“分稅制”的財政體制實施以來，各地方政府財政收支缺口不斷擴大，須通過舉借債務的方式來滿足本地基礎設施與公共服務的資金需求，具體主要表現為地方政府融資平臺舉債。然而自2015年開始實施的新預算法極大的限制了地方政府這一資金來源，唯一規(guī)范的舉債渠道為發(fā)行地方政府債券，然而地方政府債券尚不足以解決地方的財力問題，PPP模式在這一背景下應運而生，正如《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）所說能夠“有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。”

因此，PPP模式首先尤其存在的現實意義，應該說，PPP模式與地方政府債券是解決地方政府基礎設施與公共服務資金問題的兩個重要抓手。從今年的政府工作報告來看，國家對PPP模式的明確表態(tài)：“有序推進”四個字表明了對PPP模式偏向于正面以及鼓勵的態(tài)度。

但正如前文所分析，“有序推進”不是盲目的大干快上，相比于前幾年政府工作報告中“積極推廣→完善→深化”表述更加務實。實施PPP模式除了緩解地方財政壓力之外，更有加快轉變政府職能實現政企分開、打破行業(yè)準入激發(fā)市場主體活力等更加長遠的意義，所以未來的PPP模式的實施要更加注重規(guī)范性（這一點在前文所引用的財金〔2019〕10號文已經有所體驗）。同時，在此次規(guī)模空前的大減稅背景下，地方財政壓力進一步加大，未來的PPP模式要真正用在地方急需和必要的基礎設施和公共服務領域，即“基礎設施補短板”領域（詳見國辦發(fā)〔2018〕101號）中相關行業(yè)，如政府工作報告中重點提及的城際交通、物流、市政、災害防治、民用和通用航空等，以及未來可能下調資本金比例激發(fā)社會資本投資熱情的相關行業(yè)。