招標(biāo)代理機(jī)構(gòu):BOT模式的演變和含義
我國(guó)第一個(gè)BOT基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是1984年由香港合和實(shí)業(yè)公司和中國(guó)發(fā)展投資公司等作為承包商在深圳建設(shè)的沙頭角B電廠。之后,我國(guó)廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現(xiàn)了一批BOT項(xiàng)目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復(fù)線、武漢地鐵、北海油田開(kāi)發(fā)等。
1、什么是BOT
BOT(Build-Operate-Transfer)即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”,政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)。整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí),私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門(mén),轉(zhuǎn)由政府指定部門(mén)經(jīng)營(yíng)和管理。
2、BOT的歷史
近些年來(lái),BOT這種投資與建設(shè)方式被一些發(fā)展中國(guó)家用來(lái)進(jìn)行其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并取得了一定的成功,引起了世界范圍廣泛的青睞,被當(dāng)成一種新型的投資方式進(jìn)行宣傳,然而B(niǎo)OT遠(yuǎn)非一種新生事物,它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。
17世紀(jì)英國(guó)的領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)管理海上事務(wù),包括建設(shè)和經(jīng)營(yíng)燈塔,并擁有建造燈塔和向船只收費(fèi)的特權(quán)。但是據(jù)專家調(diào)查,從1610年到1675年的65年當(dāng)中,領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成,而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現(xiàn)在所謂BOT如出一轍。即:私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng),申請(qǐng)中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費(fèi);在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后,私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地,在特許期內(nèi)管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費(fèi);特權(quán)期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。到1820年,在全部46座燈塔中,有34座是私人投資建造的??梢?jiàn)BOT模式在投資效率上遠(yuǎn)高于行政部門(mén)。
3、BOT的特點(diǎn)
BOT具有市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。
一方面,BOT能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。BOT項(xiàng)目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行,政府以招標(biāo)方式確定項(xiàng)目公司的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。作為可靠的市場(chǎng)主體的私人機(jī)構(gòu)是BOT模式的行為主體,在特許期內(nèi)對(duì)所建工程項(xiàng)目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣,承擔(dān)BOT項(xiàng)目的私人機(jī)構(gòu)在BOT項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。
另一方面,BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑,這就是和私人機(jī)構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé),但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段,政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段,政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力,項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束,政府還可以通過(guò)通用的BOT法來(lái)約束B(niǎo)OT項(xiàng)目公司的行為。
4、BOT的主要參與人
一個(gè)典型的BOT項(xiàng)目的參與人有政府、BOT項(xiàng)目公司、投資人、銀行或財(cái)團(tuán)以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的有關(guān)公司。
政府是BOT項(xiàng)目的控制主體。政府決定著是否設(shè)立此項(xiàng)目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項(xiàng)目協(xié)議合同時(shí)政府也占據(jù)著有利地位。它還有權(quán)在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中對(duì)必要的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。在項(xiàng)目特許到期時(shí),它還具有無(wú)償收回該項(xiàng)目的權(quán)利。
BOT項(xiàng)目公司是BOT項(xiàng)目的執(zhí)行主體,它處于中心位置。所有關(guān)系到BOT項(xiàng)目的籌資、分包、建設(shè)、驗(yàn)收、經(jīng)營(yíng)管理體制以及還債和償付利息都BOT項(xiàng)目公司由負(fù)責(zé),同設(shè)計(jì)公司、建設(shè)公司、制造廠商以及經(jīng)營(yíng)公司打交道。
投資人是BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。他們以投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任。盡管原則上講政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),但實(shí)際上各國(guó)在操作中差別很大。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在BOT項(xiàng)目中分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很小,而發(fā)展中國(guó)家在跨國(guó)BOT項(xiàng)目中往往承擔(dān)很大比例的風(fēng)險(xiǎn)。
銀行或財(cái)團(tuán)通常是BOT項(xiàng)目的主要出資人。對(duì)于中小型的BOT項(xiàng)目,一般單個(gè)銀行足以為其提供所需的全部資金,而大型的BOT項(xiàng)目往往使單個(gè)銀行感覺(jué)力不從心,從而組成銀團(tuán)共同提供貸款。由于BOT項(xiàng)目的負(fù)債率一般高達(dá)70-90%,所以貸款往往是BOT項(xiàng)目的最大資金來(lái)源。
5、BOT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程
BOT模式多用于投資額度大而期限長(zhǎng)的項(xiàng)目。一個(gè)BOT項(xiàng)目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時(shí)間,整個(gè)實(shí)施過(guò)程可以分為立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)、談判、履約五個(gè)階段。
立項(xiàng)階段。在這一階段,政府根據(jù)中、長(zhǎng)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃列出新建和改建項(xiàng)目清單并公諸于眾。私人機(jī)構(gòu)可以根據(jù)該清單上的項(xiàng)目聯(lián)系本機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向做出合理計(jì)劃,然后向政府提出以BOT方式建設(shè)某項(xiàng)目的建議,并申請(qǐng)投標(biāo)或表明承擔(dān)該項(xiàng)目的意向。政府則依靠咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種方案的可行性研究,根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)決定采用何種方式。
招標(biāo)階段。如果項(xiàng)目確定為采用BOT方式建設(shè),則首先由政府或其委托機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)廣告,然后對(duì)報(bào)名的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格預(yù)審,從中選擇數(shù)家私人機(jī)構(gòu)作為投標(biāo)人并向其發(fā)售招標(biāo)文件。
對(duì)于確定以BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目也可以不采用招標(biāo)方式而直接與有承擔(dān)項(xiàng)目意向的私人機(jī)構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高,即便協(xié)商成功,往往也會(huì)由于缺少競(jìng)爭(zhēng)而使政府答應(yīng)條件過(guò)多導(dǎo)致項(xiàng)目成本增高。
投標(biāo)階段。BOT項(xiàng)目標(biāo)書(shū)的準(zhǔn)備時(shí)間較長(zhǎng),往往在6個(gè)月以上,在此期間受政府委托的機(jī)構(gòu)要隨時(shí)回答投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目要求提出的問(wèn)題,并考慮招標(biāo)人提出的合理建議。投標(biāo)人必須在規(guī)定的日期前向招標(biāo)人呈交投標(biāo)書(shū)。招標(biāo)人開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、排序后,選擇前2-3家進(jìn)行談判。
談判階段。特許合同是BOT項(xiàng)目的核心,它具有法律效力并在整個(gè)特許期內(nèi)有效,它規(guī)定政府和BOT項(xiàng)目公司的權(quán)力和義務(wù),決定雙方的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。所以,特許合同的談判是BOT項(xiàng)目的關(guān)鍵一環(huán)。政府委托的招標(biāo)人依次同選定的幾個(gè)投標(biāo)人進(jìn)行談判。成功則簽訂合同,不成功則轉(zhuǎn)向下一個(gè)投標(biāo)人。有時(shí)談判需要循環(huán)進(jìn)行。
履約階段。這一階段涵蓋整個(gè)特許期,又可以分為建設(shè)階段、經(jīng)營(yíng)階段和移交階段。BOT項(xiàng)目公司是這一階段的主角,承擔(dān)履行合同的大量工作。需要特別指出的是:良好的特許合約可以激勵(lì)BOT項(xiàng)目公司認(rèn)真負(fù)責(zé)地監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的參與者,努力降低成本提高效率。
6、BOT項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)
BOT項(xiàng)目投資大,期限長(zhǎng),且條件差異較大,常常無(wú)先例可循,所以BOT的風(fēng)險(xiǎn)較大。風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和分擔(dān)也就成為BOT項(xiàng)目的重要內(nèi)容。BOT項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)有五種類(lèi)型:政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和不可抵抗的外力風(fēng)險(xiǎn)。
政治風(fēng)險(xiǎn)。政局不穩(wěn)定,社會(huì)不安定會(huì)給BOT項(xiàng)目帶來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn),這種風(fēng)險(xiǎn)是跨國(guó)投資的BOT項(xiàng)目公司特別考慮的。投資人承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)隨項(xiàng)目期限的延長(zhǎng)而相應(yīng)遞增,而對(duì)于本國(guó)的投資人而言,則較少考慮該風(fēng)險(xiǎn)因素。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在BOT項(xiàng)目長(zhǎng)長(zhǎng)的特許期中,供求關(guān)系變化和價(jià)格變化時(shí)有發(fā)生。在BOT項(xiàng)目回收全部投資以前市場(chǎng)上有可能出現(xiàn)更廉價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品,或更受大眾歡迎的替代產(chǎn)品,以致對(duì)該BOT項(xiàng)目的產(chǎn)出的需求大大降低,此謂市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。通常BOT項(xiàng)目投資大都期限長(zhǎng),又需要政府的協(xié)助和特許,所以具有壟斷性,但不能排除由于技術(shù)進(jìn)步等原因帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外,在原材料市場(chǎng)上可能會(huì)由于原材料漲價(jià)從而導(dǎo)致工程超支,這是另一種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。在BOT項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中由于制度上的細(xì)節(jié)問(wèn)題安排不當(dāng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),稱為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)的一種表現(xiàn)是延期,工程延期將直接縮短工程經(jīng)營(yíng)期,減少工程回報(bào),嚴(yán)重的有可能導(dǎo)致項(xiàng)目的放棄。另一種情況是工程缺陷,指施工建設(shè)過(guò)程中的遺留問(wèn)題。該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)制度安排上的技術(shù)性處理減少其發(fā)生的可能性。
融資風(fēng)險(xiǎn)。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預(yù)期外的變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),是融資風(fēng)險(xiǎn)。若發(fā)生了比預(yù)期高的通貨膨脹,則BOT項(xiàng)目預(yù)定的價(jià)格(如果預(yù)期價(jià)格約定了的話)則會(huì)偏低;如果利率升高,由于高的負(fù)債率,則BOT項(xiàng)目的融資成本大大增加;由于BOT常用于跨國(guó)投資,匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。
不可抗拒的外力風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目和其他許多項(xiàng)目一樣要承擔(dān)地震、火災(zāi)、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預(yù)計(jì)的外力的風(fēng)險(xiǎn)。
7、BOT風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和分擔(dān)
應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制有兩種。一種機(jī)制是規(guī)避,即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率;另一種機(jī)制是分擔(dān),即事先約定不利情況發(fā)生情況下?lián)p失的分配方案。這是BOT項(xiàng)目合同中的重要內(nèi)容。國(guó)際上在各參與者之間分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的慣例是:誰(shuí)最能控制的風(fēng)險(xiǎn),其風(fēng)險(xiǎn)便由誰(shuí)承擔(dān)。
政治風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避??鐕?guó)投資的BOT項(xiàng)目公司首先要考慮的就是政治風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。而這種風(fēng)險(xiǎn)僅憑經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)工作者的經(jīng)驗(yàn)是難以評(píng)估的。項(xiàng)目公司可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消政治風(fēng)險(xiǎn)。如在項(xiàng)目國(guó)以外開(kāi)立項(xiàng)目資金帳戶。此外,美國(guó)的海外私人投資公司(OPIC)和英國(guó)的出口信貸擔(dān)保部(ECGD)對(duì)本國(guó)企業(yè)跨國(guó)投資的政治風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,由于新技術(shù)的出現(xiàn)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由項(xiàng)目的發(fā)起人和確定人承擔(dān)。若該項(xiàng)目由私人機(jī)構(gòu)發(fā)起則這部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān);若該項(xiàng)目由政府發(fā)展計(jì)劃確定,則政府主要負(fù)責(zé)。而工程超支風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由項(xiàng)目公司做出一定預(yù)期,在BOT項(xiàng)目合同簽訂時(shí)便有備無(wú)患。
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是由于項(xiàng)目公司在與承包商進(jìn)行工程分包時(shí)約束不嚴(yán)或監(jiān)督不力造成的,所以項(xiàng)目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定,與承包商的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。項(xiàng)目公司還應(yīng)在工程費(fèi)用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金,以便順利解決工程缺陷問(wèn)題。對(duì)于影響整個(gè)工程進(jìn)度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程,項(xiàng)目公司還應(yīng)進(jìn)行較頻繁的期間監(jiān)督。
融資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。工程融資是BOT項(xiàng)目的貫穿始終的一個(gè)重要內(nèi)容。這個(gè)過(guò)程全部由項(xiàng)目公司為主體進(jìn)行操作,風(fēng)險(xiǎn)也完全由項(xiàng)目公司承擔(dān)。融資技巧對(duì)項(xiàng)目費(fèi)用大小影響極大。首先,工程過(guò)程中分步投入的資金應(yīng)分步融入,否則大大增加融資成本。其次,在約定產(chǎn)品價(jià)格時(shí)應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動(dòng)對(duì)成本的影響。若是從國(guó)外引入外資的BOT項(xiàng)目,應(yīng)考慮貨幣兌換問(wèn)題和匯率的預(yù)期。
不可抵抗外力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。這種風(fēng)險(xiǎn)具有不可預(yù)測(cè)性和損失額的不確定性,有可能是毀滅性損失。而政府和私人機(jī)構(gòu)都無(wú)能為力。對(duì)此可以依靠保險(xiǎn)公司承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。這必然會(huì)增大工程費(fèi)用,對(duì)于大型BOT項(xiàng)目往往還需要多家保險(xiǎn)公司進(jìn)行分保。在項(xiàng)目合同中政府和項(xiàng)目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方法。
綜上所述,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府可以分擔(dān)BOT項(xiàng)目中的不可抵抗外力的風(fēng)險(xiǎn),保證貨幣兌換,或承擔(dān)匯率風(fēng)險(xiǎn),其他風(fēng)險(xiǎn)皆由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
西方國(guó)家的BOT項(xiàng)目具有兩個(gè)特別的趨勢(shì)值得中國(guó)發(fā)展BOT項(xiàng)目借鑒。其一是大力采用國(guó)內(nèi)融資方式,其優(yōu)點(diǎn)之一便是徹底回避了政府風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)代浮動(dòng)匯率下尤為突出的匯率風(fēng)險(xiǎn)。另一個(gè)趨勢(shì)是政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)愈來(lái)愈少。這當(dāng)然有賴于市場(chǎng)機(jī)制的作用和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的健全。從這個(gè)意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠政府的承諾,而是深化經(jīng)濟(jì)體制改革和加強(qiáng)法制建設(shè)。
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