國務院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部，多次論證和調研，聽取各方面意見后，研究起草了《PPP條例（征求意見稿）》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認為，《PPP條例（征求意見稿）》發(fā)布意味著PPP立法取得了實質性進展。就《PPP條例》起草過程中爭議的焦點問題采訪了業(yè)界人士，共同討論這一PPP立法道路上里程碑式的大事件。 

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基礎設施和公共服務邊界如何明確？

截至2017年6月底，財政部和國家發(fā)改委兩部委推動的PPP項目總額已超過20萬億元，落地5.57萬億元。

由于部委的分工和職能不同，在長期的工作開展中存在著兩套細則。因此，在PPP領域這兩個部委的職責如何劃分，一直是業(yè)內關注的重點。

業(yè)界普遍認為，2016年7月7月日召開的國務院常務會議為兩部委的權責劃分定了基調。會議提出，在公共服務和基礎設施兩個領域推廣PPP模式，分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌。

但在實際工作中，對于公共服務和基礎設施這兩個領域的區(qū)分還是沒有明確的界定。

長期研究PPP的清華大學教授王守清曾表示，如果不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，會給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務的，如提供教育和醫(yī)療的教學樓和醫(yī)院大樓，還有一些像產業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是包含“公共服務”和“基礎設施”的一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了就沒法集成提高效率。

一位地方官員也表示，基礎設施就是提供公共服務的，很多PPP項目在實際操作中也難以區(qū)分究竟是屬于公共服務設施領域，還是基礎設施領域。他擔心的是財政部門的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。該官員呼吁，PPP政策應該在更高層面上予以統(tǒng)籌，統(tǒng)一政策口徑，以方便實踐層操作。

正在征求意見的《PPP條例》被認為是更高層面上統(tǒng)一政策口徑的文件，不過一些業(yè)內人士表示，《PPP條例》不僅在名稱上沒有區(qū)別公共服務與基礎設施的關系，在具體內容中關于兩部委的邊界還是沒有清晰的確認和劃分。

君澤君律師事務所合伙人靳林明告訴《中國經濟周刊》，PPP領域公共服務和基礎設施分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌負責，此次《PPP條例（征求意見稿）》對公共服務和基礎設施的界定亦未明確提及，因而并未從根本上解決財政部與發(fā)改委的職能分工問題。

與此同時，靳林明認為，征求意見稿引入的“基礎設施和公共服務項目指導目錄”（下稱“指導目錄”）機制具體如何操作還有很大討論空間，如能在指導目錄中對各類PPP項目的性質做出明確界定，將對引導和規(guī)范PPP項目實踐大有裨益。

“關于指導目錄的制定主體，建議由國務院主持制定，若‘國務院有關部門’均可分別制定，難免使得基礎設施和公共服務的邊界更加模糊。”靳林明說。