16個案例看中國PPP項目失敗的最主要風(fēng)險,涉及公路、橋梁、隧道等多個領(lǐng)域
近年來,PPP項目融資方式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞,社會資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題,更可以降低成本和提高效率。但是,由于PPP是一種新生事物,我國政府和社會普遍缺乏經(jīng)驗,PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實際問題,也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進(jìn)行分析總結(jié),找出導(dǎo)致項目失敗的主要風(fēng)險因素,在今后的項目實踐中加以重點關(guān)注,對我國今后的PPP實踐更有指導(dǎo)價值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域,基本涵蓋了我國采用ppp模式的主流領(lǐng)域。
案例情況
案例編號 | 項目名稱 | 出現(xiàn)的問題 |
1 | 江蘇某污水處理廠 | 2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗 |
2 | 長春匯津污水處理 | 2005年政府回購 |
3 | 上海大場水廠 | 2004年政府回購 |
4 | 北京第十水廠 | Anglian從北京第十水廠項目中撤出 |
5 | 湖南某電廠 | 沒收保函,項目徹底失敗 |
6 | 天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠 | 政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義 |
7 | 青島威立雅污水處理項目 | 重新談判 |
8 | 杭州灣跨海大橋 | 出現(xiàn)競爭性項目 |
9 | 鑫遠(yuǎn)閩江四橋 | 2004年走上仲裁 |
10 | 山東中華發(fā)電項目 | 2002年開始收費降低,收益減少 |
11 | 廉江中法供水廠 | 1999年開始閑置至今,談判無果 |
12 | 福建泉州刺桐大橋 | 出現(xiàn)競爭性項目,運營困難 |
13 | 湯遜湖污水處理廠 | 2004年整體移交 |
14 | 延安東路隧道 | 2002年政府問題 |
15 | 沈陽第九水廠 | 2000年變更合同 |
16 | 北京京通公路 | 運營初期收益不足 |
主要風(fēng)險
1、法律變更風(fēng)險
法律變更風(fēng)險主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而威脅到項目的正常建設(shè)和運營,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。
PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多,加之我國PPP項目還處在起步階段,相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全,很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。
例如:江蘇某污水處理廠采用bot融資模式,原先計劃于2002年開工,但由于2002年9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布,項目公司被迫與政府重新就投資回報率進(jìn)行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題,均被政府回購。
2、審批延誤風(fēng)險
審批延誤風(fēng)險主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜,導(dǎo)致花費的時間過長和成本過高,且批準(zhǔn)之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難,給項目的正常運作帶來了威脅。
比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象,當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度,征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見,論證其必要性、可行性,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例,水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行,但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。
例如:2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過,上海人大代表也提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務(wù)公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是,泰晤士水務(wù)出售了其上海大場水廠的股份,Anglian從北京第十水廠項目中撤出。
3、政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險
政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等導(dǎo)致項目決策失誤和過程冗長的風(fēng)險。
例如:青島威立雅污水處理項目由于當(dāng)?shù)卣畬PP的理解和認(rèn)識有限,政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項目合同談判時間很長。而且,污水處理價格是在政府對市場價格不了解的情況下簽訂的,價格較高,后來政府了解以后,又要求重新談判以降低價格。此項目中項目公司利用政府的知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議,從而引起后續(xù)談判拖延。相似地,在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水項目中也存在同樣的問題。
4、公眾反對風(fēng)險
政治決策失誤和過程冗長風(fēng)險是指由于政府決策程序不
公眾反對風(fēng)險主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Wo(hù),從而引起公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。
例如:上海大場水廠和北京第十水廠的水價問題,由于關(guān)系到公眾利益,而遭到來自公眾的阻力,政府為了維護(hù)社會安定和公眾利益也反對漲價。
5、政府信用風(fēng)險
政府信用風(fēng)險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接危害的風(fēng)險。
例如:在長春匯津污水處理廠項目中,匯津公司與長春市排水公司于2000年簽署《合作企業(yè)合同》,設(shè)立長春匯津污水處理有限公司,同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底,項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而,從2002年年中開始,排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用,長春市政府于2003年2月28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》,2003年3月起,排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經(jīng)過兩年的法律糾紛,2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。
再比如:在廉江中法供水廠項目中,雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》,履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題:問題一,水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米,且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米,巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性;問題二,水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣,水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元,此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù),該水廠被迫閑置,談判結(jié)果至今未有定論。除此之外,遇到政府信用風(fēng)險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。
6、不可抗力風(fēng)險
不可抗力風(fēng)險是指合同一方無法控制,在簽訂合同前無法合理防范,情況發(fā)生時,又無法回避或克服的事件或情況,如自然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。
例如:湖南某電廠于20世紀(jì)90年代中期由原國家計委批準(zhǔn)立項,西方某跨國能源投資公司為中標(biāo)人,項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議,項目前期進(jìn)展良好。但此時某些西方大國(包括中標(biāo)公司所在國)轟炸中國駐南斯拉夫大使館,對中國主權(quán)形成了實質(zhì)上的嚴(yán)重侵犯。國際政治形勢的突變,使得中標(biāo)人在國內(nèi)外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù),省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回項目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函,之后也沒有重新招標(biāo),而導(dǎo)致了外商在該項目的徹底失敗。
在江蘇某污水處理廠項目關(guān)于投資回報率的重新談判中,也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。
7、融資風(fēng)險
融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性低等因素引起的風(fēng)險,其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。
PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后,政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議,中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資,完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內(nèi)發(fā)展商未能完成融資,將會被取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金。
在湖南某電廠的項目中,發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。
8、市場收益不足風(fēng)險
市場收益不足風(fēng)險是指項目運營后的收益不能回收或達(dá)到預(yù)期水平的風(fēng)險。
例如:天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中,天津市政府提供了許多激勵措施,如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項目收益不足,天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾的補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義,項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。
另外,京通高速公路建成之初,由于相鄰的輔路不收費,致使較長一段時間京通高速車流量不足,也出現(xiàn)了項目收益不足的風(fēng)險。
在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。
9、項目唯一性風(fēng)險
項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目,導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。
項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險,對項目的影響是非常大的。
如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年,在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中,其中一個原因可能是因為當(dāng)?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿,致使項目面臨唯一性風(fēng)險和收益不足風(fēng)險。
鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇,福州市政府曾承諾,保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費站,如果因特殊情況不能保證收費,政府出資償還外商的投資,同時保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日,福州市二環(huán)路三期正式通車,大批車輛繞過閩江四橋收費站,公司收入急劇下降,投資收回?zé)o望,而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權(quán)的承諾,只得走上仲裁庭。該項目中,投資者遭遇了項目唯一性風(fēng)險及其后續(xù)的市場收益不足風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。
福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似,都出現(xiàn)了項目唯一性風(fēng)險,并導(dǎo)致了市場收益不足。
10、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險
配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險是指項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險。
在這方面,湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目,建設(shè)期兩年,經(jīng)營期20年,經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后,配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費收取等問題遲遲未能解決,導(dǎo)致工廠一直閑置,最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。
11、市場需求變化風(fēng)險
市場需求變化風(fēng)險是指排除唯一風(fēng)險以外,由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化,導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。
例如:山東中華發(fā)電項目,項目公司于1997年成立,計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功,然而山東電力市場的變化,國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價問題,1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的備忘錄,中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價;而在2002年10月,菏澤電廠新機(jī)組投入運營時,山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅,2003年開始,山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束,山東電力集團(tuán)仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量,差價由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ),這無疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購電的積極性。
在杭州灣跨海大橋、閩江四橋,刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風(fēng)險。
12、收費變更風(fēng)險
收費變更風(fēng)險是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。
例如:由于電力體制改革和市場需求變化,山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度,使項目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。
13、腐敗風(fēng)險
腐敗風(fēng)險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財物,而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加,同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。
例如:由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目,約定的投資回報率為:第2-4年,18.50%;第5-14年,21%;第15-20年,11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50/噸,而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40/噸。到2000年,沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財政填平,但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補(bǔ)貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判,2000年底,雙方將合同變動如下:由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%,投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起,在業(yè)內(nèi),由外商在沈陽投資建設(shè)的八個水廠被稱為“沈陽水務(wù)黑幕”。
以上是從案例中總結(jié)而來的導(dǎo)致PPP項目失敗的主要風(fēng)險,從對這些風(fēng)險和案例的描述中也可以看出,一個項目的失敗往往不是單一風(fēng)險作用的結(jié)果,而是表現(xiàn)為多個風(fēng)險的組合作用。
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