在關(guān)于我國(guó)政府采購(gòu)多法并存的體制模式的論述中，筆者說(shuō)明了我國(guó)目前政府采購(gòu)適用的法律并不相同，政府貨物與服務(wù)采購(gòu)適用《政府采購(gòu)法》，而政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。同時(shí)，由于我國(guó)政府工程采購(gòu)數(shù)量大于一般性貨物與服務(wù)采購(gòu)的數(shù)量，而工程采購(gòu)主要使用的是招標(biāo)投標(biāo)方式，因此，政府采購(gòu)實(shí)際上有相當(dāng)大的部分適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。針對(duì)包含政府工程采購(gòu)的“大采購(gòu)”而言，分析政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制和體制存在的問(wèn)題時(shí)，就不能回避政府工程采購(gòu)使用招標(biāo)方式時(shí)的運(yùn)行模式和監(jiān)督管理問(wèn)題。雖然對(duì)于此類問(wèn)題多年來(lái)各方面已有許多研究和探討，且有不少相關(guān)結(jié)論，但由于本文是關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)督管理的系列分析，所以對(duì)占政府采購(gòu)最大比例的政府工程招標(biāo)采購(gòu)，仍需進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的分析，以明確本人的結(jié)論。

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律制度的五個(gè)基本假設(shè)

亦如前文所提到的，我國(guó)在起草《政府采購(gòu)法》時(shí)為何會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題：既然已經(jīng)起草并通過(guò)《政府采購(gòu)法》，為什么政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)卻不適用《政府采購(gòu)法》，而適用《招標(biāo)投標(biāo)法》呢?而且根據(jù)后面的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》看，基本界定為全盤(pán)適用，而不僅僅是招標(biāo)程序與方式的適用。實(shí)際上這是一個(gè)很難解釋的問(wèn)題。如果拋開(kāi)體制性及權(quán)力分配等因素，唯一可能的解釋是，政府工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》會(huì)更有效率，更利于避免腐敗，更利于監(jiān)督管理。如果情況真是如此，政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》或許存在一定的合理性。但事實(shí)上，理論分析和實(shí)踐均表明，招標(biāo)投標(biāo)法律制度的設(shè)計(jì)，在運(yùn)行機(jī)制、管理體制與方式等方面都存在明顯缺陷，這些缺陷很容易導(dǎo)致政府工程采購(gòu)這種公共行為出現(xiàn)質(zhì)量難保障、工程成本難控制、尋租與腐敗等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，也正是本文要探討的問(wèn)題。

1999年，我國(guó)通過(guò)了對(duì)招標(biāo)投標(biāo)這種特定的采購(gòu)方式的專門(mén)立法，目的是借招標(biāo)投標(biāo)方式實(shí)現(xiàn)廣泛的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)選擇質(zhì)量?jī)?yōu)良、成本更低的供應(yīng)商。而為了達(dá)到公開(kāi)、公正，避免權(quán)力干預(yù)，立法者設(shè)計(jì)了目前招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行模式和管理制度：其一，主要由社會(huì)盈利性的中介組織實(shí)施(符合條件的采購(gòu)人單位也可能自行招標(biāo));其二，評(píng)標(biāo)由社會(huì)兼職專家進(jìn)行，由相關(guān)主管部門(mén)建立自己的專家?guī)?，隨機(jī)選擇專家評(píng)審(特殊項(xiàng)目采購(gòu)人單位也可以自已確定專家);其三，采購(gòu)人單位享有完全、絕對(duì)的選擇招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利，任何人、任何單位不得干預(yù);其四，評(píng)標(biāo)按照法律具體規(guī)定的方式進(jìn)行，主要為綜合評(píng)分法;其五，除重大工程項(xiàng)目外，各采購(gòu)單位的招標(biāo)活動(dòng)，由各相關(guān)對(duì)口行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律制度為什么采取這樣的運(yùn)行與管理模式，主要基于以下的五個(gè)基本假設(shè)。一是假設(shè)招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是真正的、不偏不倚的中介。即中介非?？粗毓ぷ髻|(zhì)量，誠(chéng)信而不單純追求經(jīng)濟(jì)利益;二是假設(shè)專家是沒(méi)有利害關(guān)系的“中間人”，是很專業(yè)、很公正、很負(fù)責(zé)任的;三是假設(shè)采購(gòu)人單位完全大公無(wú)私，在選擇中介代理機(jī)構(gòu)時(shí)，不會(huì)有部門(mén)和私人利益要求及尋租的可能，一定會(huì)本著公共利益至上原則選擇最好的中介機(jī)構(gòu)，外部干涉是不正當(dāng)?shù)?四是假設(shè)招標(biāo)方案的設(shè)計(jì)一定是公正、科學(xué)的，評(píng)審指標(biāo)設(shè)計(jì)是完美的;五是假設(shè)政府各行政主管部門(mén)一定是公正、自律的，在監(jiān)督管理工程招標(biāo)投標(biāo)方面，既有專業(yè)能力，又會(huì)嚴(yán)格遵循法律制度進(jìn)行監(jiān)督，能夠保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)處于理想狀態(tài)。

的確，如果以上各種假設(shè)都成立或者基本成立，現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)制度應(yīng)該是一種完美的制度。因?yàn)闆](méi)有利害關(guān)系的專家和中介參與，沒(méi)有私利目標(biāo)的采購(gòu)人能夠進(jìn)行自我約束，不存在私利的主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理是公正的，必然既能保障招標(biāo)投標(biāo)的專業(yè)性，又能保證招標(biāo)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)廉潔高質(zhì)的理想目標(biāo)。如果情況的確如此，政府工程采購(gòu)需要招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》也許并不存在問(wèn)題。

但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，如果以上一些假設(shè)不成立，或者至少部分不成立，或者根本不可能成立，那么，基于這一系列假設(shè)所制定的招標(biāo)投標(biāo)運(yùn)行模式和監(jiān)督管理制度，就可能面臨問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，甚至是十分嚴(yán)重的問(wèn)題和很大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而事實(shí)上，近十幾年來(lái)，工程招標(biāo)投標(biāo)出現(xiàn)的眾多問(wèn)題，如各類“樓歪歪”“橋垮垮”“路脆脆”事件，再如某省四位交通廳長(zhǎng)及眾多因貪腐“倒下”的領(lǐng)導(dǎo)干部，都或多或少地在政府工程招投標(biāo)中受賄、索賄而走向犯罪道路，足以證明政府工程招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的一系列假設(shè)其實(shí)是難以成立的，或者很難同時(shí)成立。甚至恰恰是因?yàn)檫@些假設(shè)下形成的制度，為招標(biāo)投標(biāo)中實(shí)現(xiàn)有效“操作”埋下了伏筆，形成了可以“操作”的空間。而最能證明工程招標(biāo)投標(biāo)制度缺陷的，莫過(guò)于鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍、山西女商人丁書(shū)苗操縱鐵路工程招標(biāo)投標(biāo)的案例。

據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》2015年7月20日披露，投資2000多億元的京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目，被劉志軍和丁書(shū)苗等人當(dāng)作他們的“黑色提款機(jī)”。資料顯示，在該項(xiàng)目組織實(shí)施過(guò)程中，一些存在這樣或那樣違規(guī)問(wèn)題的投標(biāo)商，卻都能順利通過(guò)資格審查。進(jìn)一步審查評(píng)標(biāo)資料發(fā)現(xiàn)，評(píng)委集中對(duì)一些施工單位打出最高分，且都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他未中標(biāo)單位的分?jǐn)?shù)，人為控制招投標(biāo)結(jié)果的痕跡非常明顯。

有關(guān)部門(mén)深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在京滬高鐵建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中，劉志軍屢屢打招呼幫助施工企業(yè)中標(biāo)，并由丁書(shū)苗向中標(biāo)企業(yè)收取高額中介費(fèi)，即“按工程中標(biāo)價(jià)的3.5%-4%收取中標(biāo)服務(wù)費(fèi)”。最后查明，丁書(shū)苗先后幫助23家公司中標(biāo)57個(gè)鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目，中標(biāo)標(biāo)的總額超過(guò)1800億元。在上述57個(gè)項(xiàng)目中，劉志軍為53個(gè)打過(guò)招呼(劉打招呼的比率為93%，而打招呼后的中標(biāo)率為100%)，丁書(shū)苗等人從中獲得好處費(fèi)30多億元，其中丁個(gè)人獲利20多億元。而他們聯(lián)手打造的高鐵利益帝國(guó)最終土崩瓦解，竟源于審計(jì)署對(duì)京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì)中，偶然發(fā)現(xiàn)的一份交易金額為5000萬(wàn)元的虛假設(shè)備采購(gòu)合同，并經(jīng)過(guò)極其離奇曲折的調(diào)查取證后才發(fā)現(xiàn)端倪。而更讓人難以置信的是，劉志軍在位時(shí)，京滬高鐵公司及中標(biāo)施工單位有關(guān)人員即使在知道已被調(diào)查的情況下，都不敢公開(kāi)指認(rèn)和指證。

從該案可以清晰地看出，我國(guó)現(xiàn)行工程招標(biāo)投運(yùn)行方式和管理體制所基于的假設(shè)并不一定靠得住。實(shí)際上，某種制度的設(shè)計(jì)，一般都是基于N種假設(shè)，只要有一個(gè)假設(shè)靠不住，就可能出現(xiàn)問(wèn)題;如果幾乎所有假設(shè)都靠不住，其結(jié)果可想而知。在劉志軍案中，其打招呼的成功率達(dá)100%，表明目前的工程招標(biāo)幾乎是一種100%可以操控的模式，而且調(diào)查困難。投標(biāo)單位、中標(biāo)單位、未中標(biāo)單位都自覺(jué)遵循“潛規(guī)則”，沒(méi)有一家敢舉報(bào)、投訴、申訴，甚至明知正在調(diào)查，也不敢指證和指認(rèn)，說(shuō)明監(jiān)督管理機(jī)制處于失靈狀態(tài)。值得注意的是，雖然劉志軍、丁書(shū)苗早已受到法律制裁，此案暴露出的招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)上的缺陷，卻并沒(méi)有引起人們的足夠重視。

五個(gè)基本假設(shè)的可靠性分析

為了說(shuō)明目前招標(biāo)制度設(shè)計(jì)上可能存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，下面我們重點(diǎn)分析這五個(gè)基本假設(shè)的可靠性問(wèn)題。

第一，中介機(jī)構(gòu)在政府工程招標(biāo)中會(huì)不偏不倚的假設(shè)，可能并不可靠。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)的實(shí)施主體之一為社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，其假設(shè)中介機(jī)構(gòu)在招標(biāo)中介于采購(gòu)人、供應(yīng)商之間，與兩邊都沒(méi)有直接利益關(guān)系。為了獲得委托方的認(rèn)可，獲得更多的委托訂單，中介機(jī)構(gòu)一定會(huì)遵紀(jì)守法，為采購(gòu)方爭(zhēng)取最好的選擇。而且為了強(qiáng)化這種假設(shè)，相關(guān)制度不允許中介機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)有隸屬關(guān)系或者利害關(guān)系。顯然，這種假設(shè)對(duì)于私人業(yè)主委托者而言，應(yīng)該是成立的，因?yàn)樗饺藰I(yè)主選擇招標(biāo)機(jī)構(gòu)，一定不存在從中尋租獲得回扣或有意指定某供應(yīng)商中標(biāo)等特定目標(biāo)。私人業(yè)主和招標(biāo)中介只有一種目標(biāo)，私人業(yè)主希望用更少的錢(qián)，選擇盡可能好的中介機(jī)構(gòu)。而中介機(jī)構(gòu)也只能通過(guò)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)得到更多委托者的認(rèn)可。

但是，對(duì)于公共工程之類的招標(biāo)而言，情況可能大不相同，這既源于中介機(jī)構(gòu)的盈利性特點(diǎn)，也源于政府工程的公共性特點(diǎn)。招標(biāo)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是盈利。為了盈利，中介機(jī)構(gòu)首要的任務(wù)是獲得委托訂單，其次是要有高水平的專業(yè)服務(wù)。顯然，在純市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，中介機(jī)構(gòu)只能通過(guò)高水平、低成本的專業(yè)服務(wù)獲得委托訂單。而公共采購(gòu)事務(wù)代理遠(yuǎn)比私人事務(wù)代理復(fù)雜，具有鮮明的特性，包括既有明確的公共性，又可能具有特定的“私人性”，即具體的管理者和控制者名義上代表公眾、代表政府，而實(shí)際上可能帶有自身的“愛(ài)好”或者私利，希望達(dá)成一些非公共目標(biāo)，甚至是損公肥私的目標(biāo)。在這種情況下，采購(gòu)方的公共利益特定代表人就可能不是單純地尋找最能選擇優(yōu)良供應(yīng)商的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)，而是尋找最“聽(tīng)話”、最能為自己輸送利益的中介機(jī)構(gòu)。對(duì)中介機(jī)構(gòu)而言，只要有委托訂單和盈利機(jī)會(huì)，就可能傾向“聽(tīng)話”，通過(guò)利益輸送獲取招標(biāo)訂單。如果一方有“私貨”要求，另一方有盈利目標(biāo)，就很容易實(shí)現(xiàn)尋租。而這種潛規(guī)則一旦形成，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)接受委托訂單的競(jìng)爭(zhēng)就可能改變。這時(shí)已不是優(yōu)質(zhì)服務(wù)、低代理成本的競(jìng)爭(zhēng)，而可能是“聽(tīng)話”與“利益輸送”的競(jìng)爭(zhēng)。誰(shuí)更“聽(tīng)話”，能夠輸送更大的利益，誰(shuí)最有可能獲得代理機(jī)會(huì)。甚至在部分情況下，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)也可能成為采購(gòu)人單位與供應(yīng)商之間的另一種“中介”，即串通中介，成為多方聯(lián)合“做局”和操控中的一員。

也許有人認(rèn)為，招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該不會(huì)如此，而是會(huì)堅(jiān)持原則，維護(hù)信譽(yù)。依靠良知、道德約束或者法律的制裁，可以抵御中介為了利益而接受不正當(dāng)?shù)囊?。事?shí)上，這種認(rèn)識(shí)具有一定的片面性。一是的確會(huì)有堅(jiān)持原則、堅(jiān)持職業(yè)道德和操守的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)。但是，一方面，在利益面前，道德修養(yǎng)并不一定可靠;另一方面，只要有敢于為利益而違規(guī)的中介存在，哪怕只是少量存在，采購(gòu)人如果有這方面的需求，就能達(dá)成目標(biāo)。因?yàn)槠溆袡?quán)選擇任何一家中介代理機(jī)構(gòu)。二是目前法律制度對(duì)中介機(jī)構(gòu)的違規(guī)現(xiàn)象，或者因?yàn)椴僮髑擅铍y以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，或者因?yàn)樯婕柏?zé)任難以確定，違規(guī)處罰困難。三是如果“聽(tīng)話”和“利益輸送”的中介能獲得更多的代理機(jī)會(huì)成為潛規(guī)則，那些有道德的中介可能不得不面臨艱難的選擇——要么因?yàn)闆](méi)有委托訂單而退出招標(biāo)代理市場(chǎng);要么變本加厲，成為更“聽(tīng)話”的中介機(jī)構(gòu)。如今招標(biāo)機(jī)構(gòu)注冊(cè)相對(duì)容易，一旦受到處罰，很可能會(huì)重新注冊(cè)。

第二，基于專家專業(yè)、公正的假設(shè)所形成的評(píng)審制度存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

正如筆者此前所述，我國(guó)參照一些國(guó)家或公共組織的做法，將評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)交給社會(huì)專家，并將選擇供應(yīng)商的權(quán)力交給社會(huì)兼職專家和采購(gòu)人單位人員組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。這種方式基于以下假設(shè)：一是專家一定是真正專業(yè)、內(nèi)行的，其對(duì)工程質(zhì)量、要求、指標(biāo)、技術(shù)參數(shù)、造價(jià)成本等都了如指掌，且其評(píng)審都是基于專業(yè)能力和水平;二是專家是非常正直、客觀、公正的，不會(huì)殉私舞弊，也不會(huì)屈從于他人的意愿;三是專家一定是積極、認(rèn)真負(fù)責(zé)的，這種責(zé)任感既來(lái)自于職業(yè)道德精神，還來(lái)自于嚴(yán)格規(guī)范的法律制度約束和責(zé)任追究;四是專家有充分的時(shí)間去做出評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，無(wú)論從理論推理還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的情況看，對(duì)于專家的這些假設(shè)有一定道理，如果我們所假設(shè)的條件真的都能成立或得以保障，這樣的專家評(píng)審方式的確是一種優(yōu)良的選擇。事實(shí)上，目前的專家評(píng)審方式的確在一定程度上發(fā)揮了作用。但是必須承認(rèn)，以上各種對(duì)于專家的假設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中并不完全成立。

首先，從目前的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，評(píng)審專家很專業(yè)、很內(nèi)行只是一個(gè)概念和要求，并沒(méi)有實(shí)際的保障措施。所謂專家只是由某些單位推薦和認(rèn)定的，其標(biāo)準(zhǔn)也只是專業(yè)和職稱，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的專業(yè)考核、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證程序，也沒(méi)有人員或機(jī)構(gòu)對(duì)所選擇或聘請(qǐng)的專家是否真正專業(yè)承擔(dān)責(zé)任。因此，假設(shè)專家一定很專業(yè)，其實(shí)很難落到實(shí)處。其次，假定專家是客觀、公正、無(wú)私的，也難以保障。這里并不排除有相當(dāng)多的專家的確是公正無(wú)私的，也不排除有些不公正、不客觀甚至帶有私利的人進(jìn)入專家隊(duì)伍。那些有私利的人，一旦出現(xiàn)人情、利益的誘惑，就可能失去客觀公正，最終導(dǎo)致評(píng)審結(jié)果的改變。為什么劉志軍案中，只要?jiǎng)⒋蛘泻粢疹櫟墓?yīng)商，其分?jǐn)?shù)就會(huì)高出許多，這是否與專家的傾向性有關(guān)?更重要的是，因?yàn)閷＜沂怯赏扑]的方式產(chǎn)生的，加上主管專家的機(jī)構(gòu)并沒(méi)有特別的程序和責(zé)任追究機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中還可能存在專家“劣勝優(yōu)汰”的逆淘汰機(jī)制，即如果有采購(gòu)人或中介機(jī)構(gòu)想通過(guò)不當(dāng)評(píng)審，獲得不當(dāng)利益，他們顯然并不歡迎公正、正直的專家，而是需要不公正、“聽(tīng)話”的專家，如此則出現(xiàn)公正專家逐步淡出和淘汰的情況，剩下的都是“聽(tīng)話”的專家，這在現(xiàn)實(shí)中屢見(jiàn)不鮮。最后，關(guān)于專家的態(tài)度一定是積極、認(rèn)真負(fù)責(zé)的假定，可能是成立的。但是，專家究竟對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)呢?是采購(gòu)人、招標(biāo)機(jī)構(gòu)，還是供應(yīng)商，還是社會(huì)公眾?其實(shí)并不清楚。專家的激勵(lì)機(jī)制是什么?是責(zé)任追究機(jī)制還是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?從目前的情況看，只有道德和良心機(jī)制，而道德和良心機(jī)制在利益面前同樣不可靠。此外，工程招標(biāo)項(xiàng)目中，需要評(píng)審的內(nèi)容往往很多，除了專業(yè)性、責(zé)任心，專家的評(píng)審時(shí)間能否充分保障也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果招標(biāo)機(jī)構(gòu)給予的評(píng)審時(shí)間不能保障，對(duì)專家專業(yè)而公正的假設(shè)同樣難以成立。

第三，公共性質(zhì)的采購(gòu)人選擇中介代理機(jī)構(gòu)不會(huì)尋租的假設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)。

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的制度設(shè)計(jì)，政府招標(biāo)單位可以自主選擇中介代理機(jī)構(gòu)，任何個(gè)人和單位都不得干涉。其假定招標(biāo)單位是無(wú)私利、公正的，而其他任何單位和個(gè)人卻是靠不住、不能干預(yù)的。應(yīng)該說(shuō)，采購(gòu)人完全有可能公正無(wú)私，在選擇招標(biāo)機(jī)構(gòu)時(shí)會(huì)出于公心，但同樣也可能存在私心。而作為一種制度制定的假設(shè)，特別是對(duì)政府公共工程而言，實(shí)際情況可能恰好相反，不是假設(shè)其無(wú)私，而必須假定其可能存在借公謀私的私心，然后通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，避免可能出現(xiàn)的謀私行為?，F(xiàn)實(shí)情況也充分證明，在公共工程招標(biāo)中，采購(gòu)人追求私利的行為不僅存在，而且從劉志軍等案件暴露的情形看，形勢(shì)還十分嚴(yán)峻。

這里還可以做另一種假設(shè)，即采購(gòu)人獲得政府工程建設(shè)資金后，至少在三個(gè)方面面臨誘惑。一是招標(biāo)機(jī)構(gòu)，其很可能為獲得招標(biāo)代理機(jī)會(huì)而“討好”采購(gòu)人;二是施工單位，很可能為獲得建設(shè)項(xiàng)目積極“活動(dòng)”;三是采購(gòu)人自身希望達(dá)成某種目標(biāo)和利益，或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有某些“意向”。如果采購(gòu)人公正無(wú)私，以上的誘惑或壓力可能不會(huì)產(chǎn)生作用。但是，如果采購(gòu)人圖謀私利，且在選擇招標(biāo)機(jī)構(gòu)方面擁有絕對(duì)權(quán)力時(shí)，就一定會(huì)優(yōu)先選擇“聽(tīng)話”的機(jī)構(gòu)。而一旦采購(gòu)人的“私下要求”與招標(biāo)中介的盈利目標(biāo)最大化相結(jié)合，陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)、虛假合同、輪流得標(biāo)、均等得利等現(xiàn)象就會(huì)隨之產(chǎn)生。因此，假設(shè)采購(gòu)人公正無(wú)私，進(jìn)而規(guī)定其可在工程招標(biāo)中自主選擇中介機(jī)構(gòu)，任何個(gè)人和單位都不得干涉，實(shí)際上可能為采購(gòu)人獲得某些私利目標(biāo)提供了便利條件。

第四，綜合計(jì)分法獲得最高分為最優(yōu)選擇的假設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)。

與招標(biāo)程序和方式相對(duì)應(yīng)的另一個(gè)問(wèn)題，就是投標(biāo)方案的評(píng)價(jià)和評(píng)審方式?，F(xiàn)行工程招標(biāo)中主要采取兩種評(píng)審方式，一是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，即在滿足各種功能和服務(wù)要求的情況下，尋求價(jià)格較低(不低于成本價(jià))的方案。另一種是綜合計(jì)分法，即設(shè)置不同因素，由專家對(duì)各因素進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，然后根據(jù)設(shè)計(jì)者認(rèn)為的輕重程度不同，對(duì)不同因素設(shè)置權(quán)值，以每種因素的得分乘以權(quán)值得出總分，以得分最高者作為中標(biāo)候選人。值得說(shuō)明的是，綜合計(jì)分法形成的依據(jù)同樣來(lái)源于人們的假設(shè)：綜合多種因素進(jìn)行評(píng)價(jià)，分值最高者為最優(yōu)選擇。這種假設(shè)在理論上可能沒(méi)有錯(cuò)，如果是私人使用，可能的確是一種可行的方式，即使出現(xiàn)偏差，也可能只是操作技能和業(yè)務(wù)水平問(wèn)題。但必須指出，如果是公共項(xiàng)目，情況就可能發(fā)生變化。綜合計(jì)分法存在明顯的主觀性，或者技術(shù)和操作能力不夠，或者采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)有特殊目標(biāo)，這個(gè)環(huán)節(jié)很容易被“操作”，通過(guò)不同的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重設(shè)置等出現(xiàn)各種變數(shù)。

綜合計(jì)分法在操作上可能出現(xiàn)的漏洞，至少包括以下環(huán)節(jié)：首先是因素的設(shè)置。評(píng)價(jià)究竟應(yīng)設(shè)置哪些因素?因素越多，考慮的面越廣，變數(shù)也越大。如《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中規(guī)定的政策功能內(nèi)容，是否必須作為一種因素加入評(píng)價(jià)?加入這一因素，顯然會(huì)影響結(jié)果。其次是評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。綜合計(jì)分法主要通過(guò)設(shè)計(jì)分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)是人為設(shè)置的，何為最高分，何為最低分，分差應(yīng)該多大，都帶有主觀性，其設(shè)計(jì)是否科學(xué)?如果其中摻雜了主觀偏私，能夠避免嗎?三是評(píng)審專家打分的主觀性。通常的做法是，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置后由專家打分，這又增加了專家的自由裁量權(quán)。專家給出的分?jǐn)?shù)真的很準(zhǔn)確嗎?如果專家并不是真正的專家，或者專家受到“干預(yù)”或帶有私心，濫用打分權(quán)，結(jié)果會(huì)怎樣?四是權(quán)重比例的設(shè)置。對(duì)于所選擇的評(píng)價(jià)因素，如何確定其權(quán)值，是對(duì)評(píng)審結(jié)果影響最大的內(nèi)容之一。顯然，如果價(jià)格因素的權(quán)值高，對(duì)那些有著價(jià)格優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)商而言一定有利，而價(jià)格因素的權(quán)重大小可能相差巨大，如占30%和占60%相差一倍，這種權(quán)值的設(shè)置本身也存在主觀性。

了解綜合計(jì)分法可能存在的漏洞與風(fēng)險(xiǎn)，就能更清楚某些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)工程招標(biāo)打招呼成功率為100%的原因。事實(shí)上，如果采購(gòu)人或招標(biāo)機(jī)構(gòu)有偏私動(dòng)機(jī)和尋租傾向，在評(píng)標(biāo)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的確存在“操作”機(jī)會(huì)。

第五，基于行政主管部門(mén)能自覺(jué)遵守法律、都具有工程及招標(biāo)專業(yè)知識(shí)的假設(shè)而制定的各行政主管部門(mén)對(duì)本部門(mén)的政府工程招標(biāo)自我監(jiān)督管理制度存在明顯的缺陷和風(fēng)險(xiǎn)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，除重大或特殊項(xiàng)目以外，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)主要由政府各行政主管部門(mén)自行管理和監(jiān)督。這種分散管理和同體自我監(jiān)督的方式，早已為業(yè)界所詬病。但從制度設(shè)計(jì)層面看，一直沒(méi)有改變的跡象，之后又通過(guò)《政府采購(gòu)法》第四條，將這一監(jiān)督方式延伸到政府工程招標(biāo)中，并在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中得以強(qiáng)化。

政府工程招標(biāo)采購(gòu)由各主管部門(mén)自行管理、同體自我監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，至少存在以下問(wèn)題。其一，從理論上看，政府工程采購(gòu)主要是由各行政部門(mén)以及其管理的下屬機(jī)構(gòu)或團(tuán)體、事業(yè)單位的采購(gòu)行為，無(wú)論是委托中介機(jī)構(gòu)還是自行采購(gòu)，都是行政部門(mén)或事業(yè)單位、團(tuán)體委托和操作的，直接關(guān)系到公共工程質(zhì)量與效益，關(guān)系到社會(huì)公眾利益，以及供應(yīng)商能否獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)等一系列社會(huì)公共利益，因此更需要代表社會(huì)公共利益的專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理。行政部門(mén)及其下屬各類工程采購(gòu)的招標(biāo)，由行政部門(mén)自身監(jiān)督管理，很難形成有效的社會(huì)公信力。其二，從實(shí)踐的角度看，依靠各行政主管部門(mén)自覺(jué)、自愿地管理和監(jiān)督好自己工程招標(biāo)的假設(shè)并不可靠。一些工程招標(biāo)腐敗問(wèn)題恰恰出在行政主管部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)。一旦主管部門(mén)特別是主管領(lǐng)導(dǎo)“不自覺(jué)”，甚至由主管部門(mén)或主管領(lǐng)導(dǎo)操縱，其自我管理和監(jiān)督的效果可想而知。實(shí)際上，許多尋租現(xiàn)象正是從主管部門(mén)、特別是主管領(lǐng)導(dǎo)的“授意”和干預(yù)開(kāi)始的?？梢韵胂?，如果一些工程招標(biāo)項(xiàng)目本身就有行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)“授意”和干預(yù)，出現(xiàn)違紀(jì)違法行為，影響采購(gòu)結(jié)果，最后又由行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)自己監(jiān)督自己，這樣的監(jiān)督管理結(jié)果會(huì)如何?

此外，各行政主管部門(mén)自行監(jiān)督管理，形成分散監(jiān)督管理局面，在專業(yè)和技術(shù)層面存在明顯風(fēng)險(xiǎn)。工程招標(biāo)投標(biāo)是十分復(fù)雜的事，包括選擇中介機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、選擇評(píng)標(biāo)專家，制定預(yù)期目標(biāo)、可能的排斥條款、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與方式，組織評(píng)標(biāo)，確定評(píng)標(biāo)結(jié)果等，以及如何避免、處罰一些機(jī)構(gòu)或供應(yīng)商的串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)行為。這些不僅涉及多方面的利益關(guān)系、眾多的法律政策問(wèn)題及技術(shù)性問(wèn)題，對(duì)主管部門(mén)的監(jiān)督管理特別是仲裁也有很高的要求。而我國(guó)各級(jí)政府行政主管部門(mén)眾多，特別是地級(jí)市、縣，都由其主管部門(mén)分散監(jiān)督管理，其業(yè)務(wù)能力和水平是否能夠達(dá)到，是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。目前全國(guó)情況千差萬(wàn)別，同樣的招標(biāo)項(xiàng)目，不同地區(qū)、同一地區(qū)不同部門(mén)監(jiān)督管理的尺度、標(biāo)準(zhǔn)各不相同，一些地區(qū)和部門(mén)監(jiān)督管理不到位，另一些卻嚴(yán)重越位，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

任何制度設(shè)計(jì)都是為了規(guī)范某些特定行為，實(shí)現(xiàn)某些特定目標(biāo)。而為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)制定的制度，都離不開(kāi)某些特定假設(shè)，關(guān)鍵是各種假設(shè)本身應(yīng)當(dāng)客觀、可靠。如果假設(shè)可靠，如人性是貪婪的，在可能被貪腐侵害的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)防火墻，就會(huì)減少甚至避免這種情況的發(fā)生。相反，以不可靠的假設(shè)制定出的制度，一定會(huì)陷入怪圈。在眾多涉及制定制度的假設(shè)中，只要有一種假設(shè)不可靠，這種制度就可能出現(xiàn)明顯漏洞，而如果幾乎全部的假設(shè)都不靠譜，這樣的制度執(zhí)行起來(lái)會(huì)怎么樣?政府工程采購(gòu)適用的《招標(biāo)投標(biāo)法》，在某種意義上說(shuō)，其所做的主要假設(shè)，其實(shí)都不可靠，且都存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)，這也正是目前政府工程采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域問(wèn)題眾多的主要原因。

應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于政府工程招標(biāo)采購(gòu)適用法律的假設(shè)偏差、法律設(shè)計(jì)漏洞以及現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種“操縱”行為，只有從更大的制度框架上進(jìn)行調(diào)整，克服制度設(shè)計(jì)中的缺陷，才能改變目前政府工程采購(gòu)招投標(biāo)中的各種問(wèn)題，使政府工程采購(gòu)駛?cè)胝墶?/p>