3月中旬，推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作部級聯(lián)席會(huì)議第六次會(huì)議指出，當(dāng)前存在城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存的問題。要破解這個(gè)難題，需要以基本邏輯為起點(diǎn)，尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、著眼長遠(yuǎn)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，促成國內(nèi)理論界、政策界和實(shí)務(wù)界對城鎮(zhèn)化項(xiàng)目投融資領(lǐng)域相關(guān)的核心問題達(dá)成廣泛共識(shí)，推進(jìn)包括PPP在內(nèi)的多元化實(shí)施模式走上正軌，才有可能高質(zhì)量地落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板任務(wù)并推動(dòng)城鎮(zhèn)化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

一、政治責(zé)任與政府信用

地方政府承擔(dān)組織市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和提供基本公共服務(wù)的政治責(zé)任，這類項(xiàng)目的投融資必須且應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府債務(wù)問題和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式的邏輯起點(diǎn)。

1、當(dāng)前階段，地方政府承擔(dān)大規(guī)模投資建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施的政治責(zé)任。

1995年起，我國進(jìn)入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮(zhèn)化發(fā)展浪潮，超過10億人在一代人的時(shí)期內(nèi)邁入現(xiàn)代化城市生活。城鎮(zhèn)化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資，是當(dāng)代中國投資規(guī)模最大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額達(dá)到17.3萬億元，同比增長13.9%。按照事權(quán)分工，為城市居民提供高質(zhì)量的市政基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)，是地方政府的政治責(zé)任。目前，除少數(shù)一線城市已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的成熟期外，大多數(shù)二、三線城市尚處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚處于城鎮(zhèn)化的起步期，公共基礎(chǔ)設(shè)施及依托其提供的基本公共服務(wù)，存在突出的不平衡和不充分的問題，補(bǔ)短板和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求特別強(qiáng)烈。預(yù)計(jì)我國還有不到20年的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高峰期和機(jī)遇期，在這個(gè)期間某個(gè)城市集中建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施，決定了未來幾代當(dāng)?shù)厝怂苁褂玫幕A(chǔ)設(shè)施體系的硬件水平，這是地方黨委和政府的歷史使命和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2、市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施難度大，社會(huì)影響和公益性強(qiáng)，即使通過PPP等模式將具體工作任務(wù)外包，地方政府承擔(dān)的政治責(zé)任并不會(huì)實(shí)質(zhì)性減輕。

市政基礎(chǔ)設(shè)施包括城市道路橋梁、城市軌道交通、供水、排水、防洪、污水處理、燃?xì)狻崃?、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路照明、垃圾處理（包括工業(yè)、生活、建筑、醫(yī)療等）等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，還包括教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育、休閑、行政、公共安全等范圍廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施的初始投資規(guī)模大、施工建設(shè)協(xié)調(diào)難度高、運(yùn)營維護(hù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、受城市規(guī)劃決策和城市發(fā)展?jié)摿Φ挠绊懱貏e顯著。如果沒有地方政府的強(qiáng)力協(xié)調(diào)和推動(dòng)，商業(yè)性機(jī)構(gòu)無法順利完成這類設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)工作。即使通過PPP等市場化模式，將特定項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等具體工作任務(wù)外包給某家商業(yè)機(jī)構(gòu)，如果出現(xiàn)重大運(yùn)營問題，商業(yè)機(jī)構(gòu)也無力完全承擔(dān)對人民負(fù)責(zé)的嚴(yán)重后果，地方政府對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任仍然無法實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移或減輕。為此，地方政府需要對項(xiàng)目公司及其相關(guān)方進(jìn)行全方位、全流程的嚴(yán)格規(guī)制和監(jiān)管，以對人民負(fù)責(zé)。

3、市政基礎(chǔ)設(shè)施投融資應(yīng)當(dāng)依托政府信用，這是分析地方政府建設(shè)性債務(wù)問題和PPP付費(fèi)問題的邏輯起點(diǎn)。

由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的超前性、系統(tǒng)性和集中性，是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化工作全面啟動(dòng)和加速發(fā)展的必要前提和物質(zhì)基礎(chǔ)。如果嚴(yán)格按照有多少錢辦多少事的方式去安排投資，城市發(fā)展就會(huì)失去歷史機(jī)遇期，必然落后于周邊城市。對巨額投資資金及其資金成本累積形成的巨額債務(wù)，即使采取不同的項(xiàng)目實(shí)施方式，在賬目上可以分別表現(xiàn)為政府直接債務(wù)、融資平臺(tái)或其他企業(yè)代借債務(wù)、PPP模式的政府支付責(zé)任，但是這些債務(wù)的償還最終都只能依靠地方政府的綜合財(cái)力和使用者付費(fèi)，這些債務(wù)是地方政府代表當(dāng)?shù)厥褂谜叱袚?dān)的建設(shè)性債務(wù)，是無法轉(zhuǎn)移和賴掉的地方政府債務(wù)。在城市發(fā)展的早期和中期，必定需要大規(guī)模累積負(fù)債，否認(rèn)這種巨額債務(wù)的存在，是違背基本事實(shí)的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

要控制地方政府債務(wù)，需要控制投資規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和融資成本，通過高效的實(shí)施模式控制項(xiàng)目全生命周期的綜合成本，防止出現(xiàn)不必要的跑冒滴漏。簡單粗暴地將市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)與地方政府信用切割，導(dǎo)致融資更加困難，融資成本也會(huì)更高，最終還是增加未來公共財(cái)政和使用者的支付壓力。需要強(qiáng)調(diào)，地方政府信用是當(dāng)?shù)匦庞皿w系的基礎(chǔ)，地方政府應(yīng)當(dāng)特別珍惜本區(qū)域的信用狀況和投資環(huán)境，取得包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會(huì)資本的高度信任，為本區(qū)域的融資可獲得性與低成本融資奠定基礎(chǔ)。如果基礎(chǔ)不牢，金融機(jī)構(gòu)將避而遠(yuǎn)之，并將當(dāng)?shù)貏潪楦唢L(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，各類市場主體必定陷入融資難與融資貴的困境，不只是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將全面受損。