隨著國家經(jīng)濟改革和發(fā)展的需求，建設領域的全面改革同其他行業(yè)一樣，向著有利于社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和管理可控化方向進行。建設領域的改革在2017年國務院辦公廳17號文指引下，經(jīng)過一些地方的試點和經(jīng)驗總結，下一步大中型政府投資（擔保）項目或國有投資為主的項目（建設工程）必將成為全面實行改革的主要目標。在開展建設項目全過程工程咨詢方面，也將在這類項目中優(yōu)先實行。

什么是全過程工程咨詢

全過程工程咨詢服務即是一個新出現(xiàn)的事物，又是一個傳統(tǒng)的行業(yè)。說其新，是因為全過程工程咨詢這種提法或做法以前很少出現(xiàn)過，也沒有形成有針對性的法規(guī)或制度；說其是一個傳統(tǒng)的行業(yè)，是因為全過程工程咨詢內(nèi)容沒有脫離建設工程各階段工程咨詢內(nèi)容的范圍，只是工程咨詢覆蓋的內(nèi)容與名稱發(fā)生了變化而已。全過程工程咨詢綜合傳統(tǒng)工程投融資評估、設計、招投標與項目管理等，近似于“設計-建造”交鑰匙工程，按照國務院辦公廳等文件內(nèi)容描述，將“設計-建造”交鑰匙工程中的實體建造部分分離出來，只保留其建造過程中的“管理”部分，就是目前所指稱的全過程工程咨詢的主要內(nèi)容。

參照“國辦發(fā)【2017】19號”文理解的全過程工程咨詢的內(nèi)容應該為：工程建設過程中可以替代建設方（投資方）進行工程全過程管理或咨詢（不包含實體建造）的機構或組織。

對于全過程工程咨詢的具體定義，目前還沒有一個明確的標準，也難以用現(xiàn)有的法律、標準和規(guī)范對其工作與服務內(nèi)容加以明確，這也是全過程工程咨詢在實施中可能面臨困境的主要原因。

法律與制度上的困境

建設項目“全過程工程咨詢”如果僅僅從字面上的意思去理解，就是對一個工程（項目）從設想到立項、從設計到施工、從試產(chǎn)到運行期滿的建設投資全過程的咨詢服務過程。整個服務過程中，咨詢部門不參與其間的實體生產(chǎn)；也就是說不接觸建筑施工（建造）和產(chǎn)品生產(chǎn)（運營），僅僅提供技術和管理等方面的支持（包含設計）。這種模式的確難以從中、西方現(xiàn)有的建設項目管理制度和規(guī)范中尋找到類似的方法，只能掬起其中的部分內(nèi)容加以糅合而成。

按照上述理解，國家行業(yè)行政管理部門將施工企業(yè)和設計等咨詢企業(yè)有目的的進行分開，不讓同一個產(chǎn)品、兩個主要參與者（建造和設計）合二為一。如此也就難以建立起真正高效的建筑產(chǎn)業(yè)。只有打破建設領域的條塊分割，將設計（咨詢）、施工進行徹底的整合，形成“設計-建造”等多種形式的一體化模式，并對外開放市場，才能更有效的引進和吸收世界上的先進經(jīng)驗和技術，使得中國的建設工程得到更好、更快的技術革新和管理上的有效發(fā)展。

無論是沿用西方社會特有的“設計-建造”等模式，還是上文理解的非實體生產(chǎn)過程的咨詢模式，都存在法律與制度上的困境。

采用傳統(tǒng)的“設計-建造”模式，淡化了設計、咨詢、管理與建造之間的界限與分割，本可以直接或間接引用菲迪克條款和PMBOK指南（美國項目管理知識體系指南）等國際標準。這些建立在自由經(jīng)濟條件下的規(guī)范與標準，在國有經(jīng)濟占主導地位的中國特色經(jīng)濟體系中，很難直接引用。