根據(jù)現(xiàn)行PPP(Public-PrivatePartnership,政府和社會(huì)資本合作)相關(guān)政策的規(guī)定,在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中,項(xiàng)目公司雖然非強(qiáng)制性要求設(shè)立,但是縱觀目前項(xiàng)目實(shí)踐情況,基于政府和社會(huì)資本雙方各自不同的需求,多數(shù)項(xiàng)目均會(huì)采取項(xiàng)目公司制的做法,即由中選的社會(huì)資本獨(dú)資或與政府方出資代表合資設(shè)立項(xiàng)目公司(通常為有限責(zé)任公司),由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)際履行項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等義務(wù)。該種PPP項(xiàng)目中選供應(yīng)商與PPP合同實(shí)際履約主體不一致的問題,在合同履行階段也帶來了一系列法律問題,例如:項(xiàng)目公司成立后,項(xiàng)目公司和社會(huì)資本對(duì)政府方的責(zé)任范圍如何界定?社會(huì)資本方,包含各聯(lián)合體成員,是否應(yīng)就項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的義務(wù)向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任?就此,筆者在本文中將針對(duì)上述問題一一進(jìn)行剖析和解答。
一、實(shí)務(wù)中對(duì)于社會(huì)資本
是否應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任存在不同觀點(diǎn)
關(guān)于在項(xiàng)目公司設(shè)立完成,并且政府方與項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目合同簽署生效后,社會(huì)資本是否還應(yīng)就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任的問題,業(yè)內(nèi)主要存在兩種不同觀點(diǎn):
(一)觀點(diǎn)1:基于政府采購的法律規(guī)定,社會(huì)資本方作為供應(yīng)商或投標(biāo)人應(yīng)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任
《政府采購法》第二十四條第二款規(guī)定:“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購的,參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件,并應(yīng)當(dāng)向采購人提交聯(lián)合協(xié)議,載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同,就采購合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任”,《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條也作了類似規(guī)定。據(jù)此,有觀點(diǎn)認(rèn)為:《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的社會(huì)資本聯(lián)合體對(duì)政府方的連帶責(zé)任屬于法定的連帶責(zé)任,即無法通過任何合同或協(xié)議安排加以排除;并從該條款推定出,社會(huì)資本作為項(xiàng)目采購人依法招選的供應(yīng)商應(yīng)對(duì)采購人承擔(dān)責(zé)任,有義務(wù)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定履行項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營等義務(wù),且該等義務(wù)不應(yīng)因?yàn)轫?xiàng)目公司的設(shè)立而免除,以保障政府方在PPP項(xiàng)目合同履行過程中對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行監(jiān)督管理。
(二)觀點(diǎn)2:基于合同相對(duì)性及股東有限責(zé)任原則,在項(xiàng)目公司成立后社會(huì)資本方不應(yīng)再承擔(dān)連帶責(zé)任
有觀點(diǎn)認(rèn)為:從《合同法》和《公司法》角度解讀,社會(huì)資本無需就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任。一方面,根據(jù)《合同法》第八十八條規(guī)定,當(dāng)事人一方經(jīng)對(duì)方同意,可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。因此,項(xiàng)目公司在簽署承繼責(zé)任的補(bǔ)充協(xié)議或重新簽署PPP項(xiàng)目合同時(shí),可以明確約定社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)由項(xiàng)目公司承繼并由項(xiàng)目公司獨(dú)自履行合同義務(wù)(屬于社會(huì)資本應(yīng)履行的出資義務(wù)及雙方另有約定的除外)。另一方面,根據(jù)《公司法》規(guī)定的股東有限責(zé)任原則,社會(huì)資本聯(lián)合體成員作為項(xiàng)目公司的股東應(yīng)當(dāng)以其出資額對(duì)項(xiàng)目公司承擔(dān)有限責(zé)任,而無需再就項(xiàng)目公司的義務(wù)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任。
二、關(guān)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的分析
從上可見,針對(duì)社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的責(zé)任承擔(dān)問題,從不同法律依據(jù)角度進(jìn)行解讀將導(dǎo)致不同觀點(diǎn)的存在。而筆者認(rèn)為不宜草率給出結(jié)論,理論爭議的價(jià)值仍需回歸并結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行深入探析,才能為政府方和社會(huì)資本方的利益沖突尋找到解決的出口。