在為眾多PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的過程之中，有機(jī)會(huì)了解到各個(gè)PPP項(xiàng)目開展的財(cái)政承受能力論證情況，在這些項(xiàng)目中，有做得很好的論證報(bào)告，但也有些PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，卻陷入了一些誤區(qū)。

誤區(qū)之一:認(rèn)為只有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目才有必要開展財(cái)政承受能力論證

為什么把此種誤區(qū)列為本文的第一個(gè)論點(diǎn)，是因?yàn)樵趯?shí)際工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人，就像學(xué)寫字一樣，老師說，“一”字是橫著畫一筆，“二”字是橫著畫兩筆，“三”字是橫著畫三筆，然后學(xué)生很聰明，以為萬事皆有規(guī)律，也認(rèn)為萬事都很簡(jiǎn)單，不就是畫幾筆嘛?!學(xué)生就認(rèn)為把所有的都學(xué)到了，然后把老師炒魷魚了。在PPP項(xiàng)目中，也存在此種情況，認(rèn)為財(cái)政承受能力，財(cái)政承受能力，不就是只有在財(cái)政掏錢的時(shí)候才論證嘛?!而且并不是所有的PPP項(xiàng)目都需要財(cái)政掏錢，比如使用者付費(fèi)或者使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要財(cái)政掏錢，既然不需要財(cái)政掏錢，還需要做什么財(cái)政承受能力論證?!

這就是一個(gè)典型的誤區(qū)。但誤區(qū)在哪?

誤區(qū)是，即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府并非不掏錢。當(dāng)然，在這種誤區(qū)里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項(xiàng)目的類型：政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、政府付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目;第二，正確表達(dá)了財(cái)政承受能力論證是論證政府在掏錢時(shí)有無掏錢的能力。但并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為，使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要政府掏錢。理由如下：

第一，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要由政府和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司?答案如果是肯定的，那么，政府方出資項(xiàng)目公司的資金，就需要政府掏錢。既然需要政府掏錢，不管是哪一類型的PPP項(xiàng)目，是否也需要做財(cái)政承受能力論證?!當(dāng)然，有些PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)用它的自有非財(cái)政性資金出資，就不需要用到財(cái)政性資金，也就不需要做財(cái)政承受能力論證，這種說法對(duì)嗎?對(duì)于答案，要看接著的第二點(diǎn)分析。

第二，該P(yáng)PP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期是否需要政府補(bǔ)貼?答案如果是肯定的，即使在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)用其自有非財(cái)政性資金出資的，也需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。是不是這個(gè)道理?!當(dāng)然，如果在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，也不需要政府補(bǔ)貼，是不是也就不需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證?

第三，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要政府提供相關(guān)配套?答案如果是肯定的，比如政府對(duì)項(xiàng)目紅線范圍外的“三通”要負(fù)責(zé)投資建設(shè)到位，政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品或產(chǎn)出的購(gòu)買要提供相關(guān)配套等，是不是需要政府掏錢?如果需要，為什么不做財(cái)政承受能力論證?即使在該P(yáng)PP項(xiàng)目中，不需要政府提供相關(guān)配套，也需要開展財(cái)政承受能力論證。這也就是第四點(diǎn)理由。

第四，該P(yáng)PP項(xiàng)目，政府方是不是需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)?在任何一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而將所有的風(fēng)險(xiǎn)均轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方承擔(dān)，這樣的PPP項(xiàng)目就不成其為一個(gè)PPP項(xiàng)目。因?yàn)楦鶕?jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))第十一條的規(guī)定：“……。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。……。”一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，尤其是應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，是否需要政府掏錢?另外，還有如下第五點(diǎn)理由，也是任何PPP項(xiàng)目均須開展財(cái)政承受能力論證的原因。

第五，該P(yáng)PP項(xiàng)目，是否存在可能會(huì)提前終止的情形?結(jié)婚時(shí)，不會(huì)說離婚的話。但是在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，PPP項(xiàng)目合同卻必須具關(guān)于提前終止事宜的“離婚”話。對(duì)此，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第二章第十八節(jié)[違約、提前終止及終止后處理機(jī)制]中特意予以規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，區(qū)別不同的情形，政府方會(huì)存在回購(gòu)義務(wù)與回購(gòu)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。一旦需要政府回購(gòu)或補(bǔ)償，是不是也就需要政府掏錢?是不是也就需要做財(cái)政承受能力論證。

因此，只要是PPP項(xiàng)目，就需要做財(cái)政承受能力論證。