為了規(guī)范工程造價(jià)中介組織行為,保障其依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序,確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行,建設(shè)部和各省、市都相繼頒發(fā)了《工程造價(jià)咨詢單位資質(zhì)管理辦法》,不少省、市還以省、市長(zhǎng)令頒發(fā)了《建設(shè)工程造價(jià)管理暫行規(guī)定》,逐步將工程造價(jià)管理納入依法管理的軌道。但在實(shí)施過(guò)程中,還存在工程造價(jià)咨詢與審計(jì)的職能、執(zhí)業(yè)范圍、行業(yè)性質(zhì)、政策法規(guī)理解和執(zhí)行相悖的矛盾。因此闡明政策法規(guī),規(guī)范審計(jì)行為,已經(jīng)成為當(dāng)前亟待探討解決的重要議題。
《建筑法》第十四條規(guī)定,從事建筑活動(dòng)的專業(yè)技術(shù)人員,應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書,并在執(zhí)業(yè)資格證書許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。根據(jù)各省、市頒發(fā)的有關(guān)工程造價(jià)咨詢單位資質(zhì)的管理辦法,一切工程造價(jià)咨詢中介機(jī)構(gòu)(含各級(jí)審計(jì)事務(wù)所),均須向各級(jí)建設(shè)行政主管部門申辦并經(jīng)批準(zhǔn)取得工程造價(jià)咨詢單位資質(zhì)證書,方能根據(jù)批準(zhǔn)的資質(zhì)等級(jí)在規(guī)定的從業(yè)范圍內(nèi)從事工程造價(jià)咨詢和工程結(jié)算審核。但有的審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為審計(jì)部門根據(jù)《審計(jì)法》必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的工程預(yù)、決算實(shí)行審計(jì),而工程結(jié)算是竣工決算的組成部分,他們不須持證,只須憑審計(jì)職能就可直接對(duì)工程結(jié)算進(jìn)行審核。
審計(jì)部門(各級(jí)審計(jì)局)可否執(zhí)業(yè)工程結(jié)算審核呢?要準(zhǔn)確闡明這個(gè)問(wèn)題,必須先談?wù)勴?xiàng)目竣工決算審計(jì)與工程結(jié)算審核的區(qū)別:
兩者依據(jù)不同。竣工決算審計(jì)依據(jù)《審計(jì)法》和審計(jì)署頒布的《基本建設(shè)竣工決算審計(jì)工作要求》進(jìn)行,其審計(jì)內(nèi)容為:(1)竣工決算編制依據(jù);(2)項(xiàng)目建設(shè)及概(預(yù))算執(zhí)行情況;(3)建設(shè)成本;(4)交付使用資產(chǎn);(5)尾工工程;(6)結(jié)余資金;(7)基建收入;(8)投資包干結(jié)余;(9)投資效益評(píng)價(jià)。主要根據(jù)國(guó)家的審計(jì)法和相關(guān)規(guī)定,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì),主要審查預(yù)(概)算在執(zhí)行中是否超支,超支原因,有無(wú)隱匿資金、隱瞞或截留基建收入和投資包干結(jié)余,以及以投資包干結(jié)余名義分基建投資之類的違紀(jì)行為等。工程結(jié)算審核,主要依據(jù)國(guó)家建設(shè)行政主管部門頒發(fā)的預(yù)算定額、工程消耗標(biāo)準(zhǔn)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及人工、材料、機(jī)械臺(tái)班價(jià)格參數(shù)、設(shè)計(jì)圖紙和工程實(shí)物量,以承包合同為基礎(chǔ),在竣工驗(yàn)收后結(jié)合施工變更、工程簽證情況,作出符合施工實(shí)際的竣工造價(jià)審查結(jié)果,作為承發(fā)包雙方結(jié)算的依據(jù)。
兩者標(biāo)的不同。審計(jì)以基建項(xiàng)目為標(biāo)的,包括資金來(lái)源、基建計(jì)劃、前期工程、征用土地、勘探設(shè)計(jì)、施工實(shí)施的一切財(cái)務(wù)收支。工程結(jié)算審核以單位工程為標(biāo)的,只對(duì)單位工程造價(jià)的合理合規(guī)負(fù)責(zé)。
兩者從業(yè)人員不同。審計(jì)與工程造價(jià)審核是兩個(gè)截然不同的專業(yè)學(xué)科,審計(jì)以會(huì)計(jì)師、審計(jì)師為主;而工程造價(jià)審核以工程經(jīng)濟(jì)和工程技術(shù)人員為主。目前國(guó)家正在實(shí)行注冊(cè)造價(jià)工程師制度,今后的工程造價(jià)審核,將以造價(jià)工程師為主。以會(huì)計(jì)師、審計(jì)師來(lái)從事工程結(jié)算審核,就像要會(huì)計(jì)人員來(lái)建房子一樣隔行如隔山。聞名全國(guó)的湖北武穴審計(jì)事務(wù)所審計(jì)工程結(jié)算嚴(yán)重高估冒算事件(中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》播放),除了該所審計(jì)人員受賄不公以外,還有一條,他們推卸責(zé)任的理由是不懂工程造價(jià)專業(yè)。
兩者法律效力不同。審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位是一種審計(jì)行政法律關(guān)系,審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督只對(duì)被審計(jì)單位產(chǎn)生法律效力,對(duì)其他單位不產(chǎn)生連帶法律約束力。凡對(duì)建設(shè)單位投資項(xiàng)目進(jìn)行的審計(jì)結(jié)果,對(duì)施工單位的造價(jià)結(jié)算不具有約束力。如某縣建筑公司承包某縣人民銀行的辦公樓工程,工程竣工結(jié)算經(jīng)縣建行審定為280余萬(wàn)元,雙方?jīng)]有異議。不久,該縣審計(jì)局對(duì)該工程造價(jià)決算進(jìn)行審計(jì),結(jié)論是:建設(shè)銀行審定的工程造價(jià)多計(jì)24萬(wàn)余元,應(yīng)予審減。人民銀行以執(zhí)行審計(jì)局決定為由,從應(yīng)付建筑公司的工程款中扣除了多計(jì)工程款24萬(wàn)余元。建筑公司向法院提出訴訟。法院經(jīng)審理判決人民銀行歸回扣除的工程款24萬(wàn)余元。本案涉及到的關(guān)鍵問(wèn)題是合同關(guān)系的一方當(dāng)事人有無(wú)權(quán)利依據(jù)審計(jì)決定自行扣留合同款項(xiàng)。一、人民銀行和建筑公司在建筑工程承包合同這一關(guān)系中,其地位是平等的,雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)以合同為依據(jù)進(jìn)行判定。二、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督行為只對(duì)被審計(jì)單位產(chǎn)生法律約束力,對(duì)其他單位并不產(chǎn)生法律約束力。由于建筑公司不是審計(jì)對(duì)象,故并不存在對(duì)審計(jì)決定有執(zhí)行的義務(wù)。工程結(jié)算審核,以施工承包合同為基礎(chǔ),以承發(fā)包雙方發(fā)生的實(shí)物交易為依據(jù),按照國(guó)家或地方施工的有關(guān)消耗標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算,對(duì)雙方均有約束力,其工程結(jié)算審核結(jié)果可作為雙方結(jié)算的法律依據(jù)。
兩者的目的不同。審計(jì)定義為:由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和人員檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)帳本、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)、合法和有效。審計(jì)的目的是加強(qiáng)對(duì)公有制投資者資金進(jìn)行有效的控制,減少投資者濫用職權(quán)截留資金,轉(zhuǎn)移資金于小金庫(kù),造成建設(shè)資金流失。其職能是一種監(jiān)督行為。工程結(jié)算審核是運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)原理和經(jīng)濟(jì)法律手段,解決工程建設(shè)活動(dòng)中工程造價(jià)的確定與控制,從而達(dá)到提高投資效益和經(jīng)濟(jì)效益的目的。
綜上所述,根據(jù)項(xiàng)目審計(jì)與工程結(jié)算審核在依據(jù)、標(biāo)的、目的、法律效力、從業(yè)人員的本質(zhì)區(qū)別,其一為監(jiān)督、一為實(shí)施的職能已十分清楚,就像檢查院與法院,一主監(jiān)督,一主實(shí)施,檢察院只能起訴,不能代替法院實(shí)施判決一樣,職責(zé)十分明確。
眾所周知,審計(jì)的服務(wù)是不收費(fèi)的,因?yàn)閷徲?jì)是審財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的違紀(jì)違規(guī)行為,審計(jì)出的違紀(jì)違規(guī)款額是要收繳國(guó)庫(kù)或處罰款的。如施工單位送審的工程結(jié)算未經(jīng)造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審核,直接由審計(jì)部門審核,這不是要將核減下的本屬業(yè)主的不應(yīng)付的工程款罰沒(méi)上繳國(guó)庫(kù)嗎?這又如何行得通呢?