案例背景

某公立醫(yī)院對(duì)舊有病房大樓、門(mén)診樓等進(jìn)行維修，該維修項(xiàng)目預(yù)算總投資約為1200萬(wàn)元，主要內(nèi)容為刷涂料、修墻裙、吊頂、拆除原部分隔墻為輕質(zhì)隔斷等。對(duì)于該項(xiàng)目的屬性和法律適用問(wèn)題，項(xiàng)目業(yè)主內(nèi)部爭(zhēng)議較大，主要有以下幾種不同的觀(guān)點(diǎn)：

第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是公立醫(yī)院維修項(xiàng)目屬于涉及公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目，且項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展施工招標(biāo)。

第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目不屬于依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)法第三條所稱(chēng)工程建設(shè)項(xiàng)目，是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。前款所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。本項(xiàng)目系對(duì)舊有樓房進(jìn)行修繕，不屬于與新建、改建和擴(kuò)建相關(guān)的維修項(xiàng)目，不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主可以自行發(fā)包。

第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目。理由是《國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目法律適用及申領(lǐng)施工許可證問(wèn)題的答復(fù)》（國(guó)法秘財(cái)函〔2015〕736號(hào)）明確指出：“與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。政府釆購(gòu)此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照政府釆購(gòu)法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)。”本項(xiàng)目采購(gòu)人系事業(yè)單位，應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦736號(hào)文適用《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)。

第四種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目既不屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，也不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是依據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條第二款和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款的規(guī)定，與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于兩法的管轄范疇，項(xiàng)目業(yè)主可以自行決定采用招標(biāo)、非招標(biāo)采購(gòu)方式或直接發(fā)包。

分析探討

概念的厘清是進(jìn)行分析和研究的基石。本案例出現(xiàn)幾種不同的觀(guān)點(diǎn)，歸根結(jié)底在于對(duì)工程和政府采購(gòu)工程的定義有著不同的理解。有鑒于此，我們先對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行分析研究。

1.法律關(guān)于“工程”的定義。關(guān)于工程的定義，不同位階的法律的表述有所不同。2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》未對(duì)工程作出明確定義。2003年施行的《政府采購(gòu)法》第二條第六款規(guī)定：“本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”。《政府采購(gòu)法》中關(guān)于工程的定義有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是把“工程”的內(nèi)涵縮小為“建設(shè)工程”。依據(jù)項(xiàng)目管理相關(guān)理論，工程項(xiàng)目的全生命周期可分為決策階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段及運(yùn)維階段等四個(gè)階段，其中前三個(gè)階段均與建設(shè)緊密相關(guān)，而后一階段則屬于建設(shè)期完成后的相關(guān)內(nèi)容。《政府采購(gòu)法》將工程界定為“建設(shè)工程”，系對(duì)法律管轄的“工程”內(nèi)涵做了限縮，意在表明法律管轄的“工程”不包含運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。二是采用了“概念+列舉”的技術(shù)進(jìn)行定義。從定義技術(shù)來(lái)看，《政府采購(gòu)法》第二條第六款的表述可細(xì)分為兩個(gè)部分，前一部分“本法所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程”系概念，被定義項(xiàng)是“工程”，定義項(xiàng)是“建設(shè)工程”，這一部分是對(duì)工程這一概念的內(nèi)涵和外延所作的確切表述；后一部分“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”系列舉，即舉出一些的例子讓受眾對(duì)被定義項(xiàng)有著更加形象的認(rèn)識(shí)。三是未明確“建設(shè)工程”的內(nèi)涵。該法只簡(jiǎn)單提及“工程系指建設(shè)工程”，但未明確“建設(shè)工程”的概念和內(nèi)涵。

2.行政法規(guī)關(guān)于“工程”的定義?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”；《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條第二款規(guī)定：“前款所稱(chēng)工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。兩部法規(guī)關(guān)于“工程”的表述完全一致。對(duì)照相關(guān)法律關(guān)于“工程”的定義，行政法規(guī)層面的定義有如下特點(diǎn)：一是沿襲了法律對(duì)“工程”內(nèi)涵的界定。兩部法規(guī)沿襲了上位法的規(guī)定，依然將“工程”的內(nèi)涵界定為“建設(shè)工程”。二是沿用了法律的定義技術(shù)。依然采用“概念+列舉”的方式進(jìn)行定義。三是依然未明確“建設(shè)工程”的內(nèi)涵。相關(guān)法規(guī)在“概念”這一部分全文沿用了法規(guī)的表述，未能對(duì)“建設(shè)工程”的概念和內(nèi)涵進(jìn)行完善和補(bǔ)充。四是修改了列舉內(nèi)容。將相關(guān)法律定義中的列舉部分，從“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”改為“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。